Вся система государственного управления состоит из постоянного осуществления определенных функций. Термин «функция» применяется для того, чтобы обозначить деятельность любых государственных органов независимо от цели их деятельности. В понятие функции входят: и обязанность, и круг деятельности, и назначение. Функция управления как понятие - это определенное направление специализированной деятельности исполнительной власти, содержание которой характеризуется однородностью и целевой направленностью.

Характер управленческих задач влияет на сущность функций, связанных с управлением. Задачи, осуществляющиеся органами государственного управления, довольно разнообразны. Каждое действие, связанное с управлением, предусматривает наличие определенной цели и использование для того чтобы ее достичь соответствующих способов. Назначение и сущность управленческих функций обусловлены системой социально-экономических, социально-политических и иных факторов, существующих в стране.

Функции управления - это относительно самостоятельные и однородные части содержания управленческой деятельности, в которых выражается властно организующее влияние субъекта управления на объект.

Таким образом, функцию государственного управления можно определить как часть управленческой деятельности государства, осуществляющаяся на основании закона или иного правового акта, органами исполнительной власти присущими им методами для выполнения задач государственного управления.

Функции государственного управления являются довольно самостоятельными и универсальными. Существуют разные методы относительно их классификации. Они делятся на политические и технические функции, или функции общего управления и специализированные функции, функции осуществления суверенитета (внешнего и внутреннего), экономические, социальные, социально-воспитательные функции и т. п.

Наиболее распространенной является классификация функций государственного управления на общие, специальные и вспомогательные.

Общие функции оказывают влияние на определенные процессы, происходящие в хозяйственной, политической, социально-культурной и иных сферах. Эти функции являются основными, которые присущи любому управлению, независимо от того, на каком уровне и в каких отраслях они осуществляются. Общие функции государственного управления, какими являются: прогнозирование, планирование, организация, регулирование, координация, учет, контроль, построены на внутренних основах управленческой деятельности.

Функция прогнозирования. Необходимость в прогнозировании вытекает из назначения государственного управления, ибо оно должно решать как каждодневные проблемы, так и перспективные задачи. Прогнозирование - это научное предвидение, систематическое исследование состояния, структуры, динамики и перспектив управленческих явлений и процессов, присущих субъекту и объекту управления. Прогнозирование обусловлено также характером объекта управления, отличающегося значительной динамичностью. Нельзя осуществлять управленческую деятельность, не имея представлений об их грядущих последствиях. По этой причине управленческая система должна быть прогнозируемой. Государственное управление сталкивается с долгосрочными, перспективными проблемами. Не имея прогнозов, управленческая деятельность, связанная с такими проблемами будет осуществляться в условиях неопределенности. В процессе управления прогнозирование используется и как функция, и как принцип, и как метод управления. Поэтому органы исполнительной власти должны разрабатывать прогнозы, управлять ими, решать на их основании свои задачи.

Функция планирования находится на всех уровнях иерархии управления. Она состоит в определении цели, направлений, задач, методик реализации тех либо других действий (соц., экономических, политических, культурных и др.), разработке программ, с поддержкой которых достигается цель. Путь реализации функции планирования имеет такой вид: надобность - задачи - функции - заключение(цель). Способ планирования базируется на принципах научности, комплексности, многовариантности решений, выборе рационального варианта, нормативности и др.

Функция организации связана с созданием организационного механизма, целью которой является образование управляющей и управляемой системы, а еще связи и отношения меж ними. Изюминка функции организации по сравнению с другими самостоятельными функциями состоит в том, что это единичная функция, которая гарантирует взаимозависимость и эффективность всех других функций управления.

Благодаря функции регулирования достигается нужное положение упорядочения и стойкости системы управления. Регулирование обхватывает основным образом текущие мероприятия по отклонениям от задач и данных программ. С поддержкой регулирования исполняются конкретное управление, регулируется поведение управляемых объектов. Под воздействием регулирования управленческие процессы проистекают в запланированном направленности и в согласовании с поставленной целью. Надобность оперативного регулирования обусловлена только мобильностью самого управления. Способность управленческой системы самостоятельно сохранять равновесие относительно возбуждающих влияний (отклонений) является результатом осуществления функции регулирования.

Координация как функция обеспечивает согласование деятельности систем управления. Благодаря координированию согласовываются действия не только руководителей внутри управленческого звена, но и действия руководителей иных управленческих структур.

Функция учета связана со сбором, передачей, хранением и обработкой данных, регистрацией и группированием сведений о деятельности системы управления, наличии и затратах ресурсов и т. п. Учет является предпосылкой контроля.

Функция контроля имеет свои индивидуальности по сравнению с всеми другими функциями. Этак, если планирование ставит задачи, организация приводит систему управления в положение способности исполнения данной задачи, то контроль характеризуется универсальностью. Контроль призван непрерывно изображать информацию о реальном состояния дела относительно исполнения задач.

Контроль начинается с получения информации о реальном состояния управляемого объекта и кончается принятием решений, какие предугадывают подобающую коррекцию в системе управления для достижения запланированной цели. Контроль базируется на принципе обратных связей, какие есть при всяком взаимодействии субъекта и объекта в системе управления. Любая общественная функция управления взаимосвязана с другими.

Осмотренные общие функции управления нужны для воплощения государственного управления как на общегосударственном, этак и на региональных, местных, отраслевых уровнях.

Специальные функции охарактеризовывают индивидуальности конкретного субъекта либо объекта управления. К главным специальным функциям муниципального управления, исполняющимся на высшем уровне верховным органом в системе органов исправной власти, относятся:

обеспечение суверенитета и экономической самостоятельности страны, воплощение внутренней и внешней политики страны;

Особые управленческие функции исполняет Президент страны как глава государства. Разделение функций есть и на низших уровнях государственной власти. Местные власти на соответственной местности обеспечивают воплощение таких главных функций: соблюдение законодательства и конституции, актов главы страны, поддержание законности и правопорядка; воплощение прав и свобод людей; исполнение государственных и региональных программ социально-экономического и культурного развития; программ охраны окружающей среды; взаимодействие с органами местного самоуправления; осуществление остальных предоставленных государством, а еще делегированных надлежащими советами возможностей. Список главных специальных функций исполнительной власти свидетельствует о том, что они являются бессчетными и различными, однако совместно с тем взаимосвязанными как задачи, которые решаются органами управления. Сопоставление общих функций со специальными приводит к выводу о том, что 1-ые соединены с действиями государственного управления, т. е. появляются в всех взаимодействиях соответственных правящих и управляемых систем. Содержание же специальных функций представляет не общие закономерности, а индивидуальности взаимодействия конкретных субъектов и объектов государственного управления.

Специальные функции можно сгруппировать по типам задач (в особенности на высшем уровне): это отбор сотрудников и их постановка, проблемы бюджета, достижение долговременных целей и преодоление кризисных обстановок. В особенности огромный смысл в деятельности исполнительной власти уделяется принятию и осуществлению долговременных целей, тогда как кадровая и экономическая политика относится к категории методик, но не целей. Такая направленность деятельности исполнительной власти, как преодоление кризисных обстановок, является специальным. Имеются в виду всевозможные кризисы - общенациональные либо местные, от стихийного бедствия (землетрясения, наводнения), трудности и действия, которые имеют все шансы сорвать публичный распорядок, общественную сохранность.

Государственное управление многофункционально.Функции - это элементы, части управленческой деятельности. Совокупность функций составляет содержание управления.

Функции проявляются в действиях субъекта управления. Однако не всякое его действие «...является функцией управле­ния, а лишь то, которое вызвано объектом, направлено на объект, либо совершается в интересах объекта» 1 . Функции закрепляются в нормах права, определяющих статус того или иного органа управления.

В научной литературе нет единого мнения о понятии и видах функций государственного управления 2 . Представляется, что функции государственного управления правомерно разделить на два вида: общие и специальные.

Общими являются те, которые имеют универсальный харак­тер, присущи в той или иной мере всем видам управления. К ним относят:

1.прогнозирование;

2.планирование;

3.организацию;

4.регулирование;

5.руководство;

6.координацию;

7.контроль;

Прогнозирование - это предвидение возможного развития, достижения определенных результатов, предсказание событий или процессов. По определению Г.И. Петрова, прогнозирование - это предположительное определение степени вероятности на­ступления соответствующих последствий, результатов во време­ни и в пространстве 3 . Оно возможно на базе глубоких научных исследований. Наука путем прогнозирования дает возможность представлять (определять) задачи на будущее, «заранее намечать

Бачило И.Л. Функции органов управления. М„ 1976. С. 42.

2 См.: Афанасьев В.М. Указ. соч. С. 207; Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С. 150-166; Драго Р. Указ. соч. С. 21; Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Указ. соч. С. 135.

3 См.: Петров Г.И. Основы советского социального управления. Л., 1974. С. 50.

пути и средства их достижения, готовить к ним людей, мобилизовывать их усилия на решение предстоящих задач» 1 .

В Законе «О государственном прогнозировании и программах со­циально-экономического развития Республики Беларусь» 2 опреде­ляются основные цели разработки прогнозов, их временные рам­ки - долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные, и главные составляющие, как система научно аргументированных представ­лений (предположении) о направлениях, критериях, принципах, целях и приоритетах социально-экономического развития Рес­публики Беларусь на соответствующий период с указанием ос­новных прогнозируемых показателей, целевых ориентиров и мер но обеспечению их достижения.

Долгосрочные прогнозы разделены на два вида:

1.национальная стратегия устойчивого социально-экономи­ческого развития на 15 лет;

2.основные направления социально-экономического разви­тия на 10 лет.

Среднесрочные перспективы - это программы развития на 5 лет.

Краткосрочный период - это годовой прогноз социально- экономического развития. Такие государственные прогнозы раз­рабатывает Совет Министров Республики Беларусь. Разработка прогнозов социально-экономического развития по народнохозяй­ственным комплексам и отраслям экономики, административно- территориальным единицам обеспечивается республиканскими орга­нами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами.

В целях реализации указанного Закона Совет Министров Рес­публики Беларусь 20 августа 1998 г. утвердил Основные положения организации государственного прогнозирования в Республике Бе­ларусь 3 и поручил Министерству экономики совместно с другими органами обеспечить разработку государственных прогнозов со­циально-экономического развития Республики Беларусь на долго­срочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. 13 января 2000 г. утверждены основные целевые показатели прогноза соци­ально-экономического развития Республики Беларусь на 2000 г. 4 , а

Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 33.

2 Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. № 20. Ст. 222.

3 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1998. № 24. Ст. 629.

4 Там же. 2000. № 2. Ст. 51.

2 февраля 2000 г. принято постановление «О разработке програм­мы социально-экономического развития Республики Беларусь на 2001-2005 годы» 1 , в котором Министерству экономики совмест­но с другими органами поручено обеспечить разработку програм­мы социально-экономического развития Республики на указан­ный период.

Функция прогнозирования закреплена в Законе Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчи­ненных ему государственных органах» и некоторых положениях о республиканских органах государственного управления (см., напри­мер, п. 25 Положения о Министерстве архитектуры и строитель­ства Республики Беларусь 2).

Прогнозирование тесно связано с планированием. Прогнозы получают официальное выражение в планах. Планирование - «это определение целей, задач, пропорций, темпов, этапов, конкретных показателей и сроков достижения тех или иных результатов (эко­номических, социальных, оборонных и иных)» 3 . Оно выражается, как правило, в форме нормативных актов.

Планирование можно разделить на несколько видов: в области хозяйственного, социального и иного развития, а также в облас­ти организации управленческой деятельности. Последнее зависит от иных видов планирования и способствует воплощению их в жизнь. Такие планы имеются во всех органах государственного управления. Иные виды планов принимаются различными го­сударственными органами и на различные сроки. Например, 28 но­ября 2001 г. Совет Министров Республики Беларусь утвердил мероприятия по реализации Программы социально-экономи­ческого развития Республики Беларусь на 2001-2002 гг., а так­же основные целевые показатели прогноза социально-экономи­ческого развития Республики Беларусь на 2002 г., 19 января 2000 г. Президент Республики Беларусь утвердил план подготов­ки законопроектов на 2000 г., 28 февраля 2000 г. одобрил Нацио­нальную программу развития экспорта на 2000-2005 гг., 4 февраля 2000 г. Совет Министров Республики Беларусь опре­делил программу-задание жилищного строительства на 2000 г.,

Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 4. Ст. 102.

2 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 103, 5/9268.

3 Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. С. 151.

11 февраля 2000 г. Президент Республики Беларусь утвердил Госу­дарственную программу укрепления материально-технической базы учреждений здравоохранения республики на 2000-2002 годы и на период до 2005 г. 1

Одним из важных планов в области финансовой деятельнос­ти государства является бюджет Республики, который разрабаты­вается Советом Министров и утверждается Национальным со­бранием Республики Беларусь ежегодно.

Организация как функция государственного управления озна­чает образование, упразднение и реорганизацию органов, учреж­дений, предприятий, определение их компетенции, внутренней структуры, подбор и расстановку кадров. Иначе говоря, эта фун­кция предназначена для основания, учреждения, упорядочения определенных управленческих структур, формирования и развития коллектива подразделений, управляемой (управляющей) системы. Ею обладают многие органы управления, все те, которые имеют нижестоящие организации, подчиненные объекты. Эта функция закрепляется в актах, которыми регулируются вопросы правового статуса, компетенции государственного органа (должностного лица), например, в Конституции Республики Беларусь (ст.ст. 84, 107), Законе Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» (ст.ст. 4, 13, 14), Законе Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (ст.ст. 9, 11).

Термин «организация» часто употребляется в качестве одно­го из признаков государственного управления, в функциональ­ном аспекте, т.е. понимается как налаживание, объединение для какой-нибудь цели. Например, Департамент по хлебопродуктам Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь организует производство муки, крупы, хлебобулочных, макаронных и кондитерских изделий, а также комбикормов ши­рокого ассортимента и установленного качества (см. ч. 3 ст. 5 По­ложения о Департаменте по хлебопродуктам Министерства сель­ского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь; п п. 5.8, 5.11-5.14, 5.29 Положения о Комитете по земельным ресурсам, геодезии и картографии при Совете Министров Республики Бе-

Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 115, 5/9505; 5/9506; Собрание декретов, указов Президента и поста­новлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 2. Ст. 48; № 6. Ст. 147; №4. Ст. 103; №5. Ст. 109.

ларусь 1). Организация как общая функция государственного управле­ния представляет собой часть (отдельный вид) этой деятельности.

Регулирование - это действие, вид управленческой деятель­ности, заключающийся в установлении, изменении или прекра­щении тех или иных управленческих отношений. Оно направле­но на упорядочение отношений между участниками, создание определенного режима управленческой деятельности в заданном порядке. Регулирование связано с изданием правовых актов, со­держащих правила поведения субъектов в сфере государственно­го управления, т.е. с правотворчеством. Некоторые ученые пола­гают, что в процессе регулирования решаются различного рода вопросы и индивидуального характера, возникающие по тем или иным причинам в управляемой сфере общественных отношений 2 .

Такой функцией обладают те органы и должностные лица, ко­торые вправе заниматься нормотворчеством в сфере управления. К ним относятся, в первую очередь, Президент Республики Беларусь (ст. 85 Конституции Республики Беларусь), Совет Министров Рес­публики Беларусь (ст.ст. 4, 14, 15 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»), республиканские органы государственного управления (ст.ст. 12, 13 Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь»), органы местного управления и самоуправления и др.

Руководство как функция управления состоит в воздействии управляющего на содержание деятельности управляемых путем нацеливания, указания основных ее направлений, определения те­кущих задач. Руководить - это значит подсказывать, давать сове­ты, нацеливать на выполнение наиболее важных задач. Например, Президент Республики Беларусь Указом от 14 января 2000 г. утвердил Директиву о стиле и методах работы Совета Министров Республики Беларусь по решению вопросов социально-экономи­ческого развития страны, 3 в которой наметил ближайшие задачи Совета Министров в области социально-экономического развития республики, определил, что должно делать Правительство в рас­сматриваемом направлении. Совет Министров Республики Бела-

Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 1, 5/7541; 2001. № 107, 5/9376.

3 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 2. Ст. 44.

русь постановлением от 30 декабря 1999г. «О первоочередных ме­рах по подготовке сельскохозяйственных предприятий к весенним полевым работам и созданию прочной кормовой базы в 2000 году» нацелил облисполкомы, райисполкомы, Министерство сельского хозяйства и продовольствия на проведение целого ряда мероприя­тий, способствующих выполнению поставленной задачи 1 .

Нередко термином «руководство» определяется управление, т.е. руководство отождествляется с управлением 2 . Например, в пункте 4 Положения о Министерстве связи Республики Беларусь записано: «Минсвязи осуществляет руководство в области связи через руководство объединениями, организациями, учреждения­ми, иными юридическими лицами (далее - организации), подчи­ненными Минсвязи», а министр связи (п. 8.8) осуществляет всего лишь общее руководство подчиненными организациями 3 . Разуме­ется, что министерство и министр осуществляют управление, а не одну лишь функцию руководства в системе связи, но почему-то в Положении употребляется термин «руководство». И в то же вре­мя правильно, что Министерство юстиции руководит деятель­ностью Научно-исследовательского института проблем кримино­логии, криминалистики и судебной экспертизы (п. 5.28 Положе­ния о Министерстве юстиции Республики Беларусь). Некоторые ученые не рассматривают руководство в качестве отдельной функ­ции государственного управления 4 .

Названную функцию осуществляют все органы государствен­ного управления и должностные лица.

Некоторые органы государственного управления могут осу­ществлять особый вид руководства - методическое руководство. Оно отличается от обычного руководства тем, что в нем не может присутствовать властность субъектов управления, а лишь советы, рекомендации и иные виды помощи. Например, Министерство образования Республики Беларусь призвано осуществлять учебно-методическое руководство и координацию деятельности всех учебных заведений и иных организаций по вопросам своей ком-

Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 1. Ст. 12.

2 См.: Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и пра­во. С. 142.

3 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 103, 5/9269.

4 См.: Петров Г.И. Основы советского социального управления. С. 48.

петенции (см. п. 4.9 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь 1). Министерство юстиции Республики Бе­ларусь осуществляет общее и методическое руководство адвока­турой, деятельностью отделов записи актов гражданского состоя­ния (см. п.п. 5.14, 5.15 Положения о Министерстве юстиции Республики Беларусь). Министерство финансов осуществляет ме­тодическое руководство бюджетно-финансовой сферой в респуб­лике, общее методологическое руководство бухгалтерским учетом и отчетностью юридических лиц на территории Республики Бе­ларусь (см. п.п. 4.1, 4.3 Положения о Министерстве финансов Республики Беларусь 2).

Координация - это деятельность субъектов управления по согласованию действий органов, предприятий, организаций, на­правленных на выполнение какой-то единой задачи.

Координация осуществляется как в отношении подчиненных организаций, так и не находящихся в подчинении. Например, Со­вет Министров Республики Беларусь координирует работу под­чиненных ему республиканских органов государственного управ­ления (первое направление) (см. ст. 12 Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчи­ненных ему государственных органах»), координирует инвести­ционную деятельность с учетом приоритетных направлений со­циально-экономического развития государства (второе направле­ние (см. там же, ст. 4). Местные исполнительные и распоряди­тельные органы могут кооперировать с согласия собственников средства предприятий, организаций, учреждений и объединений (см. ч. 8 ст. 9 Закона Республики Беларусь «О местном управле­нии и самоуправлении в Республике Беларусь») (первое и второе направления). Названные примеры свидетельствуют о том, что координация не может противопоставляться субординации 3 . Ко­ординация возможна и по вертикали - так называемая «суборди­национная координация». Например, Министерство образования Республики Беларусь координирует деятельность подчиненных ему управлений образования областных и. Минского городского исполнительных комитетов (см. п. 3.4 Положения о Министер-

Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 103, 5/9279.

2 Там же. № 105, 5/9328.

3 Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С. 85.

стве образования Республики Беларусь). Министерство жилищ­но-коммунального хозяйства Республики Беларусь координирует деятельность подчиненных организаций республиканской формы собственности и организаций коммунальной формы собственнос­ти (см. п. 8.26 Положения о Министерстве жилищно-коммуналь­ного хозяйства Республики Беларусь 1).

Функция координации присуща многим республиканским органам государственного управления. Так, Министерство куль­туры Республики Беларусь координирует проведение научных, проектных, реставрационных и консервационных работ в целях сохранения историко-культурного наследия, координирует дея­тельность коммерческих и некоммерческих организаций всех форм собственности в сфере профессионального искусства, на­родного творчества путем использования своих прав, экономи­ческих стимулов, через государственный социально-творческий заказ и т.д. (п.п. 4.5, 5.8, 5.20 Положения о Министерстве культу­ры Республики Беларусь 2).

Координация может проводиться и специально созданны­ми органами. Вероятно, такую координацию следует рассмат­ривать в качестве отдельного вида. Например, 15 ноября 1999 г. Президент Республики Беларусь своим указом образовал спе­циальный Совет по координации контрольной деятельности Республики Беларусь, который призван координировать дея­тельность органов Комитета государственного контроля, Нацио­нального банка, иных государственных органов, уполномочен­ных проводить проверки (ревизии) финансово-хозяйственной деятельности организаций 3 . Кабинет Министров Республики Бе­ларусь от 4 сентября 1996 г. образовал Координационный совет по вопросам национальных меньшинств при Кабинете Минис­тров 4 .

Контроль заключается в получении сведений (достоверных данных) о фактическом положении дел в управляемых объектах,

1.качестве и состоянии деятельности, выявлении отклонений и просчетов в работе по сравнению с предусмотренными (заданны-

Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001.

№ 103, 5/9278.

2 Там же. № 103, 5/9282.

3 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства

Республики Беларусь. 1999. № 32. Ст. 945.

4 Там же. 1996. № 25. Ст. 664

ми)параметрами, намеченными целями. Контроль представляет собой право различных органов, уполномоченных лиц осущес­твлять проверки, знакомиться с положением дел в подконтроль­ных объектах, направлять их деятельность в необходимое русло, устранять упущения и, возможно, вносить соответствующие по­правки, исправления в ранее принятые решения.

Термин «контроль» происходит от французского слова «controle » и означает наблюдение с целью проверки правильности тех или иных действий в области производства, управления или поведения граждан.

По результатам контроля обычно принимаются определен­ные решения органами, проводившими его, или иными на то упол­номоченными органами. В этой связи могут осуществляться функ­ции регулирования, руководства, организации.

Контроль осуществляется в различных формах и в ряде слу­чаев специально уполномоченными органами (лицами). Таким органом является, например, Комитет государственного контро­ля. Он, по существу, универсальный орган в области контроля. Сфера контроля иных органов (исключая Совет Министров Рес­публики Беларусь) ограничена отраслью, сферой или специаль­ными вопросами. Так, Высшая аттестационная комиссия, осу­ществляет контроль за деятельностью аспирантур, адъюнктур, докторантур и органов но присуждению ученых степеней и при­своению ученых званий, созданных при (в) организациях неза­висимо от подчиненности и форм собственности, Министерство образования Республики Беларусь осуществляет контроль в сфе­ре образования (см. ст. 1 Положения о Министерстве образова­ния Республики Беларусь), Министерство финансов Республи­ки Беларусь осуществляет контроль только за соблюдением фи­нансовых интересов государства и систематический контроль за исполнением республиканского бюджета, соблюдением банками Республики Беларусь кассового исполнения республиканского бюджета (см. ст.ст. 3.6 и 4.11 Положения о Министерстве фи­нансов Республики Беларусь). В некоторых органах разрешено создание структурных подразделений ведомственного контроля. Например, в составе Белорусского государственного концерна по производству и реализации товаров легкой промышленности разрешено создать Службу ведомственного контроля 1 .

С контролем тесно связана функция учета.

Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1998. № 35. Ст. 898.

Учет - это фиксация путем подсчета наличия в количествен­ной форме промежуточных и итоговых данных о существовании, качестве, расходе и движении ресурсов (людских, материальных и денежных), о ходе и результатах выполнения планов и других управленческих решений, о наличии и движении документов.

Учет помогает принимать правильные решения и в целом осуществлять государственное управление. В Республике Бела­русь существует Министерство статистики и анализа, которое при­звано осуществлять сбор, обработку и анализ статистической информации о процессах, происходящих в экономической, соци­альной жизни Республики Беларусь (см. Положение о Минис­терстве статистики и анализа 1).

Каждый орган обеспечивается соответствующими данными учета и обязан вести в пределах своей деятельности такой учет.

Общие функции государственного управления выполняют все органы исполнительной власти, проявляя своеобразие при их кон­кретном воплощении. Особенности тех или иных органов госу­дарственного управления, их системы, отрасли, сферы требуют наличия и специальных функций. Последние формируются на основе общих функций и способствуют их развитию. Например, Министерство культуры Республики Беларусь реализует государ­ственную политику в области культуры, искусства, кинематогра­фии, охраны историко-культурных ценностей, обеспечении со­хранения национального культурного наследия, содействует раз­витию культур национальных меньшинств Беларуси и др. (см. Положение о Министерстве культуры Республики Беларусь), Ми­нистерство информации Республики Беларусь осуществляет го­сударственное регулирование в области распространения инфор­мации, реализует государственную политику в сфере массовой информации, книгоиздания, полиграфии и книгораспространения (см. ст. 3 Положения о Министерстве информации Республики Беларусь 2), а Государственный таможенный комитет Республики Беларусь занимается непосредственно вопросами таможенного дела в Республике Беларусь (см. ст. 7 Таможенного кодекса Рес­публики Беларусь" 3).

Круглый стол" по актуальным проблемам местного самоуправления в Законодательном Собрании Нижегородской области 2 страница

Круглый стол" по актуальным проблемам местного самоуправления в Законодательном Собрании Нижегородской области 3 страница

3.3. Система функций государственного управления

Цели и функции государственного управления взаимообусловлены. Если первые отвечают на вопрос «что делать?», то вторые - «как делать?». А известно, что мало смысла сказать «что», когда не знаешь «как» и, наоборот, немного проку в знании «как» при неведении относительно «что».

Целесообразно специальное пониманиефункций государственного управления. К таковым относятсяконкретные виды управляющих воздействий государства, отличающиеся друг от друга по предмету, содержанию и способу сохранения либо преобразования управляемых объектов или его собственных управляющих компонентов.

Функция управления - это реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие на управляемое явление, отношение, состояние, на которое последние реагируют и которое воспринимают.

Функция государственного управления - это роль, которую выполняет государственный аппарат для того, чтобы направить и организовать общественную жизнедеятельность, оказать на нее влияние для достижения поставленных целей.

Предмет функции управления указывает на стороны, аспекты, проявления общественной системы, подлежащие управляющему воздействию государства (его органов). Для функции регулирования, к примеру, это конкретные отношения между людьми, ставшие актуальными для общества. Содержание функций управления выражает смысл и характер управляющего воздействия; у названной выше функции - это создание или применение необходимых социальных норм (труда, поведения и т.д.).

Способ реализации раскрывает средства (возможности) сохранения или преобразования управленческих взаимосвязей, заложенные в данной функции: в функции регулирования это способность к упорядочению искомых отношений между людьми посредством влияния на их сознание, поведение и деятельность.

Функции государственного управления тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы осуществления последних. Если общественные функции государства раскрывают,в чем его общественная природа и роль, то функции государственного управления показывают,как, какими способами, в процессе каких взаимосвязей с обществом оно их осуществляет. Функции государственного управления раскрывают и характеризуют взаимосвязи государства какцелостного субъекта управления.

Каждая из таких функций представляет собой определенный вид управляющего воздействия, который как бы пронизывает иерархию государственных органов и является общим, типовым для них. Поэтому в структуре государства функция государственного управления получает известную дифференциацию, распределение и рассредоточение в управленческих функциях различных государственных органов, их звеньев и подсистем. Выделение специфики«функций государственного управления» и «управленческих функций государственных органов» имеет важное значение и создает методологические посылки для рассмотрения многих управленческих проблем. Это необходимо запомнить.

Общее в функциях государственного управления и управленческих функциях государственных органов состоит в том, что, во-первых, и те и другие являются управляющими воздействиями государства и, во-вторых, и те и другие имеют одно и то же назначение - оказывать влияние на сохранение и развитие общественной системы, обеспечивать выполнение актуальных государственных предначертаний.

Различие между ними проходит: а) по субъекту воздействия - функции государственного управления осуществляются всей организационной структурой государственного управления, управленческие функции государственного органа - непосредственно данным, конкретным органом; б) по объему (пределам) влияния - функции государственного управления оказывают воздействие на большие сферы, области, крупные подсистемы, а часто и на всю общественную систему; управленческие функции государственных органов направлены лишь на отдельные компоненты, звенья, проявления общественной системы; в) по средствам реализации - функции государственного управления обеспечиваются всей силой государства, управленческие функции государственных органов - теми полномочиями и организационными возможностями, которые предоставлены данному органу; г) по характеру - функции государственного управления отражают объективные взаимосвязи государства и управляемой общественной системы, управленческие функции для каждого государственного органа установлены в его правовом статусе и являются в этом смысле юридической констатацией управляющих воздействий данного государственного органа.

Управленческие функции государственных органов - это юридически выраженные управляющие воздействия отдельных государственных органов, которые они вправе и обязаны осуществлять в отношении определенных управляемых объектов или управляющих компонентов каких-либо иных структур.

Такие функции воспринимают, естественно, те параметры, которые присущи функциям государственного управления, т.е. они также различаются по предмету (направленности воздействия), содержанию (организационно-регулирующим способностям), способу реализации (совокупности средств воздействия). Но к этим параметрам добавляется еще один - объем управленческой функции государственного органа, определяющий меру ее участия в осуществлении целостной функции государственного управления. Объем управленческой функции обусловлен местом государственного органа в структуре управляющей системы и очерчивает пределы и роль этого органа в управлении общественными процессами.

Функции государственного управления и управленческие функции государственных органов (далее, в целях экономии слов - простофункции управления) в силу специфики их параметров подразделяются на виды .

Как известно, государство имеет сложную иерархию органов, вследствие чего необходимо управление самой этой управляющей системой. Причем порой не менее трудное, чем управление со стороны государственных органов управляемыми объектами. Таким образом, в зависимости от направленности и места воздействия можно выделить внутренние и внешние функции управления.

Внутренние функции управления олицетворяют управление внутри государственной управляющей системы. Их существование обусловлено многоуровневым и разнокомпонентным построением государства как субъекта управления, актуальностью упорядочения и активизации действий его подсистем и звеньев. Целевая ориентация таких функций управления состоит в том, чтобы придавать динамичность и законность управления каждому государственному органу совершенствовать и развивать его, переводить в состояние, соответствующее общественным потребностям в государственном управлении.

Внешние функции управления характеризуют непосредственно процесс воздействия государственных органов на общественные процессы (управляемые объекты). В них - основной смысл и содержание государственного управления, его общественное предназначение. Система внешних функций управления государственных органов определяется, с одной стороны, вертикальным и горизонтальным построением организационной структуры государства, а с другой - особенностями целей и содержания деятельности разных управляемых объектов.

По критериюсодержания, характера и объема воздействия функции управления делятся на общие и специфические.

Общими являются такие функции управления (внутренние и внешние), которые отражают сущностные моменты государственного управления, его основные объективно необходимые взаимосвязи. Эти функции управления имеют место практически в любом управленческом взаимодействии государственных органов между собой и с управляемыми объектами, характерны для функционирования всех компонентов субъекта государственного управления.

Среди общих в научной литературе называют разные функции: Роберт М.Фалмер пишет о планировании, организации, выполнении, контроле; К.Киллен выделяет планирование, организацию, руководство, мотивацию, контроль; Г.Кунц, С.О"Доннел - планирование, организацию, комплектование штатов, руководство и лидерство. Характерно, что почти в любой научной работе по управлению рассмотрение функций управления начинается с функции планирования, настолько она признается актуальной и необходимой.

Специфические функции управления отражают особенное содержание отдельных воздействий, обусловленное разнообразием многих взаимодействующих в управлении компонентов. Они реализуются, как правило, в отдельных сферах, отраслях или на участках государственного управления и определяются в основном запросами управляемых объектов. Можно выделить подгруппы специфических функций управления по видам управляемых объектов, ибо, к примеру, управление экономическими объектами требует совсем иных управляющих воздействий, чем управление духовными объектами и т.д. Даже такие специфические функции управления, как финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда и заработной платы, кредитование и другие, в каждом из видов управляемых объектов и в каждой соответствующей управляющей подсистеме получают свое конкретное преломление. Коммерческую и бюджетную структуры нельзя финансировать по одному шаблону. Особую подгруппу специфических функций управления составляют внутренние управленческие функции государственных органов: обеспечение законности, подготовка и повышение квалификации государственных служащих, компьютеризация, информационное обеспечение и т.д.

Специфические функции государства необходимо рассматривать в связи с реализацией государственной политики в различных сферах, в частности в сфере государственного регулирования экономики, управления отдельными народно-хозяйственными комплексами и отраслями, управления социальной сферой, обеспечения национальной безопасности, внешней политики и т.д.

Наиболее важные функции государственного управления в современной России

Исполнение решений, принятых политиками . Данная функция отражает главное предназначение бюрократии, призванной реализовывать, претворять в жизнь политику государства, формируемую лицами, замещающими высшие государственные должности. От качества выполнения данной функции зависит успех проводимой государством политики. Любая стратегия государственных и общественных реформ обречена на провал, если государственный аппарат в своей повседневной деятельности не будет выполнять необходимые обязанности по организации и проведению различных мероприятий и управляющих воздействий. При выполнении данной функции действуют вертикальные связи: нижестоящие подчиняются вышестоящим в иерархии должностей государственной службы.

Регулирование обеспечивает удовлетворение социальных потребностей в государственном управлении на основе обратных связей. Если исполнение решений в основном опирается на прямые и обратные связи внутри субъекта управления, то в процессе регулирования определяющее значение имеют прямые и обратные связи субъекта и объекта государственного управления. Функции исполнения решений и регулирования взаимосвязаны. Исполнение решений должно проводиться не формально и бездумно, а в соответствии с реальными условиями. А регулирование различных отношений и процессов в объекте управления, в свою очередь, должно осуществляться в соответствии со стратегией, определяемой государственной политикой.

Лицензирование производится органами государственной власти с целью обеспечить определенный уровень качества товаров и услуг, предоставляемых различными организациями и предприятиями населению, имеющих жизненно важное значение для людей. А также оно применяется в сферах деятельности, где затрагиваются интересы государства.

Сбор и анализ информации представляет собой важную функцию, благодаря которой государство в целом и отдельные государственные органы обеспечивают обратную связь. Именно обратная связь обеспечивает адекватность государственной политики реальным потребностям общества.

Оказание услуг населению все больше и больше занимает место среди функций государственного и особенно муниципального управления. В условиях демократии органы государственного и муниципального управления в значительной степени функционируют как организации, предоставляющие услуги населению. В процессе реализации данной функции необходимо решать вопросы о наборе и качестве услуг.

Задание 3.3.1.

Распределите предложенные функции государственного управления на общие и специфические:

Общие (внешние и внутренние) _____________________________________________________

Специфические (внешние)__________________________________________________________

Специфические (внутренние) _______________________________________________________

a) планирование;

b) регулирование курса валюты;

c) мотивация;

d) работа с кадровым резервом;

e) пенсионное обеспечение;

f) организация;

g) реформирование вооруженных сил;

h) стимулирование;

i) контроль;

j) формирование органов прокуратуры в федеральных округах;

k) регулирование банковской деятельности.

________________________________________________________________________________________________

4. Управление людьми осуществляется сознательно. В этом процессе вырабатываются идеальные цели и программы их осуществления, сознательно создаются средства выполнения программ (органы, системы связи и т. п.).

Цель биологической системы — гомеостазис достигается главным образом через приспособление к окружающей среде. Социальное управление во многих случаях имеет целью совершенствование системы, изменение ее качественных особенностей, приспособление среды обитания к своим потребностям.

5. Очень важно и то, что человечество научилось накапливать и хранить информацию вне индивида, передавать ее путем социального воспитания. Люди создали специальные средства, с помощью которых они закрепляют, сохраняют и передают опыт поколений, превращают индивидуальный опыт в коллективный, ими изготовлены технические устройства для быстрой передачи информации на большие расстояния, для ее обработки, принуждения и т. д. Специфика социального управления состоит и в использовании внегенетической, внеорганической системы средств сбора, обработки и передачи информации. В этой связи социальное управление характеризуется наличием индивидуальных устройств, т. е. специальных управляющих систем, технических средств, особых каналов связи, «языков» (кодов).

Существуют разнообразные виды управления людьми. Оно всегда осуществляется в конкретных условиях. Управленческие отношения — один из видов общественных отношений, складывающихся под влиянием многих обстоятельств.

В зависимости от пределов властного воздействия можно различать управление государством , городом, сферой социальной жизни (обороной, здравоохранением, финансами и др.), предприятием и т. д. По признаку собственности можно различать государственное, муниципальное, частное некоммерческое и частное коммерческое управление.

Теория управления и теория административного права

Прежде чем определить понятие государственного управления , целесообразно рассмотреть вопрос о государственно-правовом характере управления и структуре теории государственного управления.

Государственное управление содержит объективные и субъективные предпосылки своего осуществления. Государственное управление субъективно, так как оно — плод мысли и действий людей (государственных служащих , должностных лиц). Ответственность за содержание управления должны нести те, кто является субъектом управления. Будучи субъективным по содержанию, государственное управление объективно детерминировано теми условиями и факторами, в рамках которых оно функционирует. Представляется состоятельным мнение о том, что механизм общественной детерминированности государственного управления его общественно-политической природой можно выразить следующим образом: природа—цели—функции—структура—процесс—принципы.

Государственное управление существует, чтобы познавать публичные потребности и интересы, оценивать и структурировать их, ставить цели, разрабатывать решения и совершать действия по их практическому удовлетворению. Поэтому социальный механизм формирования и реализации государственного управления может быть представлен единой цепью взаимосвязанных общественных явлений, опосредованной государством как субъектом управления: потребности—интересы—цели—решения—действия—результаты.

Общая теория государственного управления состоит из следующих необходимых элементов:

1. целей и задач государственного управления;
2. соотношения функций управления с другими функциями государственной деятельности;
3. взаимодействия органов государственного управления с другими органами государства — парламентом , правительством , судами ;
4. организации государственного управления и его системы;
5. роли и назначения человека в государственном управлении, т. е. значение персонала управления.

Основными областями теории государственного управления являются:

1. персонал управления (публичная служба);
2. руководство и взаимодействие в управлении;
3. организация, планирование ;
4. информация и информационные технологии;
5. законодательство.

Предмет теории государственного управления и предмет административного права во многом соотносимы, так как это родственные науки: теория управления, включая управленческую политику, и теория административного права принадлежат к семейству управленческих наук. Современная управленческая наука развивается по следующим направлениям: государственно-управленческая теория; организация управления; бюджет и финансы ; персонал и организация управления; персонал управления и руководство (стиль, методы работы и т. д.); информация и система управления (технология информации); региональная и муниципальная управленческая политика; право и управление; управление и окружающая среда; планирование и решение; государство, управление и экономика ; управленческий труд и социальная политика; международный порядок и управленческие отношения.

Отраслевые управленческие науки имеют специфические предметы изучения. Административное право устанавливает в правовых формах управление и его процедуру; оно определяет законность совершения каких-либо управленческих действий, т. е. допустимы ли они внутри системы управления в качестве правовых явлений. Теория управления оценивает управленческие действия с точки зрения целесообразности, эффективности , полезности и значимости. Административное право фундаментирует и обеспечивает правомерное государственное управление и эффективно действующую исполнительную власть посредством административно-правовых форм и методов организации публичного управления. Для этого разрабатываются и принимаются различные нормативные правовые акты , например: Регламент Правительства РФ; Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ , Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти ; Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти ; Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти; Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации; регламенты федеральных органов исполнительной власти (федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства); административные регламенты исполнения государственных функций; административные регламенты предоставления государственных услуг; должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти; соответствующие нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти в субъектах РФ .

В настоящее время углубление и расширение предмета собственно теории государственного управления привело к достаточно четкому отграничению ее от структуры и предмета административного права. В учебные планы системы юридического образования вводится и новая учебная дисциплина «Теория государственного управления». Вместе с тем никогда никому не удастся отделить до конца теорию государственного управления и само административное право, которые являются по сути разными ветвями одной науки об управлении. Учитывая важное значение государственного управления в жизни общества , все, кому предстоит выполнять управленческие функции, должны знакомиться с ними и с проблемами их эффективного выполнения еще на студенческой скамье. Это становится особенно актуальным в период создания новой системы государственного управления, когда она динамично реформируется и когда изменяются базовые условия существования системы управления экономикой и обществом.

Говоря о перспективах развития теории государственного управления, важно подчеркнуть, что это и государствоведческая, и административно-правовая дисциплина, которая должна быть сосредоточена на проблемах именно государственного управления. Иными словами, наука о государстве, исполнительной власти, его функциях и задачах должна давать достаточную сумму специальных, профессиональных знаний в такой сложной деятельности, как государственное управление. Другая же наука — административное право — должна концентрироваться на изучении правового регулирования в сфере государственного управления.

Отличие теории государственного управления от административного права состоит в том, что теория государственного управления рассматривает его как комплексное, единое, системное образование, без анализа юридического аспекта проблемы. Теория государственного управления рассматривает право лишь во взаимодействии с другими элементами, сторонами и регуляторами управления. В силу наличия целостного подхода к изучению государственного управления как общественного явления теорию государственного управления можно отнести к социологии или политологии. Теория административного права есть наука об управленческом праве (праве управления), а теория государственного управления представляет собой науку о структурных, социологических характеристиках управления и управленческой деятельности, ее содержании, принципах, методах, стиле.

Понятие государственного управления

2. Государственное управление наряду с правоприменением осуществляет административное правотворчество (правоустановление). Правотворческая деятельность заключается в том, что органы государственного управления в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывают и утверждают обязательные для других субъектов права (объектов управления) правила поведения, контролируют соблюдение этих правил и самостоятельно осуществляют административную юрисдикцию (правоохранительную деятельность).

3. Государственное управление осуществляется везде, где возникает необходимость в обеспечении исполнения законодательных актов, а также защиты прав и свобод граждан (признак всеобщности). Государственное управление осуществляется в важнейших сферах жизнедеятельности государства и общества — хозяйственно-экономическое строительство, социально-культурная и административно-политическая сферы (признак масштабности). Государственное управление распространяется не только на принадлежащие государству объекты, но и на негосударственные коммерческие и некоммерческие организации ; в последнем случае имеет место государственное регулирование посредством управленческих регулятивных и контрольно-надзорных процедур.

4. Государственное управление — это непрерывная, постоянная и планомерная деятельность, основанная на объективных закономерностях функционирования исполнительной власти и направленная на обеспечение государственных интересов, прав и свобод граждан, общественного порядка и безопасности. В процессе государственного управления решаются задачи и осуществляются функции государства и обеспечиваются как интересы государства, так и конституционные права и свободы граждан.

5. Государственное управление осуществляется специальными органами государственной исполнительной власти, которые создаются государством как на уровне Российской Федерации, так и в субъектах РФ и образуют систему органов государственного управления. Действуя по поручению и от имени государства и реализуя функции государственного управления, эти органы наделяются полномочиями государственно-властного характера и действуют в пределах компетенции, установленной для них нормативными правовыми актами.

6. Государственное управление отвечает принципу законности , т. е. деятельность органов исполнительной власти основывается на положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов субъектов РФ. Управленческая деятельность осуществляется органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции.

7. Государственное управление строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений. В большей мере распространены вертикальные отношения, т. е. отношения строгого подчинения административной и дисциплинарной власти субъектов управления. В последние годы появились новые формы организации — горизонтальные отношения, основанные на равенстве субъектов управления. В данном случае можно говорить о перераспределении полномочий между органами исполнительной власти, заключении публичных (административных) договоров .

8. Государственное управление основывается на принципе организационности, т. е. для него характерно многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое функционирование всего управленческого механизма. Организационная деятельность органов государственного управления включает исполнение как внешних, так и внутренних административных функций. Внутриорганизационная деятельность осуществляется также законодательными органами, судами , прокуратурой , создавая при этом необходимые условия для реализации непосредственных функций самих этих органов (законотворчество, правосудие , осуществление прокурорского надзора).

9. Государственное управление реализует полномочия юрисдикционного характера, т. е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти так называемого «принуждающего» управления (например, назначение административных наказаний , применение мер административного предупреждения или административного пресечения).

Виды государственного управления

В отечественной административно-правовой литературе последних десятилетий проблемы «частноправового» управления не затрагиваются. Такой вид управления имеет место в тех случаях, когда само государство не выступает в роли суверенного участника правоотношений . Поэтому оно предполагает равноправие государства как участника частноправовых отношений, т. е. участвует в общей конкурентной экономической жизни, получает финансовые доходы , увеличивает свое состояние или продает его, совершая при этом соответствующие действия. Деятельность, осуществляемая в частноправовых формах, направлена на достижение государственно-управленческих целей и решение государственно-правовых задач путем участия в экономической жизни.

Частная область государственного управления охватывает материальные (экономические) потребности управления, т. е. когда государство выступает в качестве частного предпринимателя и заключает различные договоры . К ним относятся, например, договоры купли-продажи , которые имеют целью обеспечение управления необходимыми для управленческой деятельности материалами (формирование и обеспечение деятельности персонала управления, приобретение материалов, техники, канцелярских принадлежностей, земельных участков для возведения административного здания), договоры подряда с дорожно-строительными предприятиями , договоры лизинга и договоры на сервисное обслуживание, трудовые договоры со служащими и рабочими, находящимися на публичной службе. Государство участвует в этих договорах в качестве не только заказчика и потребителя, но и субъекта, желающего получить экономическую (финансовую) прибыль как самостоятельный предприниматель на равных с другими предпринимателями.

Управление, в процессе осуществления которого используются частноправовые средства и механизмы, может также осуществляться как хозяйственная деятельность органов публичной власти по обеспечению «нормального» существования общества (например, государственное обеспечение электроэнергией, газом, водой, теплом; организация самими городами, поселками и другими административно-территориальными единицами уборки мусора, очистки сточных вод, ликвидации вредных веществ и т. д.). Такое управление, которое можно назвать созидающим, «положительным», является необходимым атрибутом современного социального государства. «Положительное» управление — это забота государства о нормальном существовании людей; это и управление образованием, и социальным строительством (строительством жилья на льготных условиях для определенных категорий населения), и управление в области здравоохранения, экономики , транспорта, электроснабжения, водоснабжения и т. д. Подобная форма организации управления распространена во многих странах, причем она допускается лишь в определенных случаях. Там, где не имеется четкого правового регулирования со стороны государства, положительное управление могут осуществлять частные предприятия.

Управление с точки зрения его организации в принципе одинаково во всех сферах, однако следует различать общее управление и особенное (специальное) управление. Общее управление предназначено для любого вида управленческой деятельности и реализуется одинаковыми механизмами, формами и методами независимо от отраслей и сфер управленческой деятельности. Особенное управление распространяется на конкретные сферы и области — финансы , строительство, сельское хозяйство, горное дело, внутренние и иностранные дела и т. д.

Функции государственного управления

Проблема управленческих функций позволяет создать оптимальную структуру и систему управления , определить объективные потребности органов управления в различных материалах и средствах.

Функция управления — это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, издание правовых актов управления , подчиняющее воздействие). Наряду с функциями государственного управления выделяются функции органов государственного управления (т. е. их управляющее воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (т. е. органов представительной и судебной властей). Эти функции имеют ряд сходных признаков (например, по субъекту и объекту управления). Одним из важных вопросов является правовое установление функций государственного управления в функциях органов государственного управления, т. е. последние должны иметь нормативно определенную компетенцию, обеспечивающую качественное выполнение функций государственного управления.

В учебнике функции управления рассматриваются как функции органов исполнительной власти (государственного управления).

Функции государственного управления обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функции предопределено стоящими перед государством и государственным управлением целями и спецификой объекта государственного управления и включает конкретное направление организационно-правового воздействия органа государственного управления на конкретные объекты управления.

Основные функции государственного управления — это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.

К основным функциям государственного управления можно отнести следующие.

1. Информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности. В теории это называется информационным обеспечением управления.

2. Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления. Прогнозирование — предвидение изменений в развитии и результате каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в государственных органах на основе полученных данных, профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического анализа. Прогнозирование — это необходимый инструмент в деле принятия важнейших управленческих решений, без него невозможно определить последствия социальных процессов, будущее состояние общества в целом, мобильность и эффективность деятельности государственных органов.

Полный перечень направлений реализации функции государственного регулирования достаточно велик; укажем лишь некоторые из них: определение правил поведения и действия в конкретной сфере посредством нормативного правового акта ; установление конкретных процедур управления (сертификация, лицензирование , налогообложение, регистрация и т. д.); установление механизма контроля требуемых действий, т. е. осуществление контрольной и координационной деятельности, реализация надведомственных полномочий; формулировка задач и этапов управленческой деятельности и т. д.

Содержание государственного регулирования складывается из следующих элементов: нормативное установление общих требований в конкретной сфере управленческой деятельности; экономическое и правовое регулирование развития конкретных отраслей; государственная поддержка и защита российских разработчиков, производителей и потребителей; контроль за выполнением установленных законом требований и положений; координационное управление; реализация надведомственных контрольно-надзорных полномочий. Функция государственного регулирования все чаще находит свое отражение в федеральных и иных законодательных актах.

В некоторых отраслях государственного управления государственное руководство и управление невозможно, да и нецелесообразно заменять государственным регулированием. Например, управление внутренними делами, иностранными делами, юстицией подчинено режиму централизованного прямого управления. Вместе с тем в отраслях управления промышленностью и хозяйственного строительства уже давно применяется на практике механизм государственного регулирования, так как он в большей мере способствует созданию благоприятных экономических, организационных и юридических условий для функционирования предприятий , коммерческих и некоммерческих организаций . Государственное регулирование отрицает прямое административное вмешательство органов государственного управления в производственную и иную хозяйственную деятельность предприятий и организаций; оно использует такие правовые средства, как установление стандартов, конкретных управленческих процедур, а также налоги , сборы, тарифы, пошлины, государственный заказ.

Государственное регулирование характеризуется как «положительное» государственное управление, т. е. непрерывное решение вопросов общественной и государственной жизни государством и его исполнительно-распорядительными органами. В сферу деятельности этих органов и должностных лиц попадают вопросы налогообложения, таможенной деятельности, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, борьбы за экологическую чистоту, стандартизации и сертификации, ветеринарии и т. д.

10. Учет — это фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственного управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом; это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления. Учет предназначен для определения наличного количества каких-либо предметов, документов, фактов; система учета, как правило, включает органы управления на федеральном, региональном, ведомственном и муниципальном уровнях, информационно-аналитические организации и центры сбора, обработки и передачи информации, инженерно-технические средства, а также нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность в соответствующей области.

Государственного механизма . Необходимыми атрибутами государственного управления являются нормотворчество, реализация властных полномочий и мер государственного принуждение, регулирование и т. д.

Понятие «исполнительная власть» является более узким по отношению к понятию «государственное управление», так как исполнительная власть производна от государственного управления; эффективность ее функционирования находится в прямой зависимости от уровня организации системы государственного управления. Вместе с тем исполнительная власть определяет объем и характер властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности и местного самоуправления . Органы исполнительной власти составляют базу организационной структуры государственного управления и оказывают непосредственное управляющее воздействие на различные общественные процессы, поведение и деятельность людей. Исполнительная власть осуществляется в форме управления и посредством управленческих процедур.

Исполнительная власть — это система отношений, одним из важнейших элементов которой является управление. Она реально воздействует на общественные отношения посредством деятельности особых звеньев государственного аппарата , которые являются органами исполнительной власти, т. е., по существу, органами государственного управления и муниципального самоуправления. Государственное управление есть вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть как одна из частей единой государственной власти.

Государственное управление осуществляется в определенных пределах и органами других ветвей власти. Законодательная и судебная власть , выполняя присущие только им функции и полномочия, также используют в своей деятельности и государственное управление. Оно является более широким понятием по отношению к исполнительной власти, обусловливает качественные характеристики последней и наблюдается в деятельности всех ветвей государственной власти.

Государственное управление :

а) в широком понимании - деятельность всех органов государства по реализации возложенных полномочий,

б) в узком понимании - подзаконная, юридически властная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению возложенных полномочий.

Признаки государственного управления:

Деятельность носит юридически властный, исполнительно-распорядительный характер;

Деятельность осуществляется постоянно, непрерывно и планово;

Деятельность осуществляется на основании и во исполнение законов (подзаконодательная деятельность);

Характеризуется наличием вертикальных (иерархических) и горизонтальных связей;

Осуществляется в различных формах (правовых и неправовых);

Обеспечивается посредством системы гарантий ;

Нарушение управленческой деятельности влечет за собой наступление негативных последствий (правоограничений).

Принципы государственного управления - основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе управленческой деятельности и раскрывающие ее сущность.

Принципы делятся на общие (социально-правовые ) и организационные .

Общие (социально-правовые) принципы:

. демократизм - народ выступает единственным источником власти; он осуществляет власть как непосредственно, так и через органы исполнительной власти; контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляется органами законодательной и судебной власти, прокуратуры, а также населением (общественный контроль);

Законность - деятельность органов исполнительной власти должна строиться на основе точного и неукоснительного соблюдения и исполнения Конституции и законов, соответствия прилагаемых нормативных правовых актов актам высшей юридической силы;

Объективность - при осуществлении управленческой деятельности необходимо адекватно воспринимать происходящие процессы, устанавливать существующие закономерности и учитывать их при принятии управленческих решений и их реализации;

Научность - применение научных методов сбора, анализа и хранения информации, учета научных наработок в ходе принятия и реализации управленческих решений;

Конкретность - осуществление управления должно строиться с учетом конкретных жизненных обстоятельств, т. е. в соответствии с реальным состоянием объекта управления и ресурсом субъекта управления;

Разделение властей - подразделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с закреплением за ними в установленном порядке конкретных функций;

. федерализм - деятельность органов исполнительной власти строится на основе нормативного закрепления разграничения компетенции и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ;

Эффективность - достижение целей управленческой деятельности должно осуществляется при минимальных затратах сил, средств и времени.

Организационные принципы:

Отраслевой - осуществление управленческой деятельности, организация системы управления строится с учетом общности объекта управления, который образует определенную отрасль (управление промышленностью, транспортом, связью, агропромышленным комплексом, образованием, здравоохранением и т. п.);

Территориальный - формирование системы управления основывается на территориальной основе (административно-территориальном делении);

Линейный - тип организации служб и подразделений, осуществляющих исполнительно-распределительную деятельность, при котором руководитель в пределах своей компетенции обладает по отношению к подчиненным всеми правами распорядительства;

Функциональный - органы и аппараты исполнительной власти осуществляют общие подведомственные функции управления (финансы, статистика, занятость и т. д.);

Двойного подчинения - сочетание начал централизованного руководства с учетом территориальных условий и состояния объекта управления;

Сочетание единоначалия и коллегиальности - наиболее важные вопросы, касающиеся основополагающих аспектов управленческой деятельности, принимаются коллегиально, а оперативные, текущие, не требующие коллегиального рассмотрения, решаются единолично.

Функции государственного управления:

К общим функциям относятся:

1. Планирование - начальный этап процесса управления. То есть, кто-то должен решить, что, как, когда и кем должно быть выполнено. Для осуществления этой функции необходимо определить состояние той или иной проблемы, цели и порядок их достижения. Планирование бывает стратегическим (высший уровень), на долгосрочную перспективу, тактическим - т.е. определяются промежуточные цели на пути достижения стратегических целей и задач (средний уровень), и оперативным (нижний уровень).

2. Организация - установление постоянных и временных взаимоотношений между различными подразделениями государственных органов, определение порядка и условий ее функционирования. Т.е. это процесс объединения людей для поставленных целей.

3. Прогнозирование - научное предвидение, систематическое исследование состояния, структуры, динамики и перспектив управленческих явлений и процессов;

4. Контроль - (направлен на обеспечение законности, дисциплины).

Специальные функции характеризуют особенности конкретного субъекта или объекта управления (экономическая, социально-культурная, административно-политическая сферы).

Вспомогательные функции способствуют процессам реализации общих и специальных функций. К ним можно отнести: стратегическое и текущее планирование ; финансирование, стимулирование, кадровое обеспечение, управление, диагностика и др.