Российский политико-управленческий цикл:

дефициты подходов к оцениванию

кандидат социологических наук,
1-й зам. декана, Факультет государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ
e-mail *****@***ru

www http://gmu. *****

Аннотация

Обсуждаемый и реализуемый на сегодняшний день набор инструментов реформ в РФ, к сожалению, неполон: в него не был включен такой неотъемлемый институт, как оценивание политик и программ. Даже заимствование 3-уровневой схемы реструктурирования федеральной исполнительной власти (министерства, службы и надзоры, агентства), возможно, было не совсем осознанным. Обычно устанавливается непосредственная связь между автономными и ответственными государственными ведомствами / фазами политико-управленческого цикла, с одной стороны, и большей эффективностью управления – с другой.

Внедрение системы оценивания политик является весьма сложным и не одномоментным процессом, не в последнюю в очередь в силу затрагивания политически чувствительных точек участников системы. Тем не менее, ряд начальных шагов известен и может быть сформулирован уже сейчас. Целью является постепенно создание полноценной системы оценивания – в качестве меры упреждения. Иначе ее придется вводить в пожарном порядке уже через 2-3 года как реакцию на неминуемые мини - и полномасштабные кризисы – например, при изменении экономической/ политической конъюнктуры и т. д.

Ключевые слова

Политико-управленческий цикл, агенсификация, оценивание секторальных и отраслевых политик, целевые программы , национальные проекты.

Редакция

Финальная редакция от 01.01.01 года.

Введение

Указ Президента РФ N314 от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», более поздние указы по ведомствам силового блока, «Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в годах» и ряд других документов обозначили в 2004 году поворот от экспертно-теоретической к практической фазе административной реформы в части изменения структуры органов государственной власти, перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, и к программно-целевым методам планирования национальных приоритетов / национальных проектов.

Как известно, реализуемая реформа возникла не из вакуума , а повторяет как концептуально, так и по большей части технически, административные реформы, начатые – и к концу 90-х годов – уже в основном проведенные на Западе. К настоящему времени там накоплен значительный практический опыт реализации реформ такого рода – как положительный, так и отрицательный. На фоне этого опыта рассмотрим более пристально рассмотреть те политико-управленческие проекты, по лекалам которых внедряются упомянутые реформы в России. Концептуальным основанием реформ является так называемая «Новая модель управления» (new public management). Бюджетирование, ориентированное на результат, программно-целевое управление, агенсификация (введение агентств), приватизация и аутсорсинг государственных функций, частно-государственное партнерство – все эти термины, проникшие в последние 2-3 года в отечественную дискуссию, были заимствованы именно из политико-экономических моделей данной концепции.

Однако, более пристальный анализ концепций «новой модели управления» показывает, что реализовавшийся изначально набор инструментов реформ был неполон: в него не был включен такой неотъемлемый институт, как оценивание политик и программ (policy/program evaluation). При этом на Западе внедрение института оценивания политик и программ происходило вслед за реализацией реформ государственного управления , а к сегодняшнему моменту значение данного института для успеха реформ является общепризнанным. К примеру, в сборнике статей по вопросам административной реформы и оценивания, на опыте двенадцати стран Европы, Азии и Латинской Америки доказательно показана связь проведения административно-государственных реформ и внедрения оценивания политик – начиная с 60-х гг. прошлого века; авторы даже характеризуют эту связь метафорой «сиамские близнецы» (Wollmann, 2003).

Оценивание как стадия policy cycle

Обращаясь к отечественной практике, мы видим на примере монетизации социальных льгот, как рискованно и квази-профессионально интервенировало российское правительство в эту сложнейшую область, не предприняв никаких шагов по прогнозному оцениванию (Цыганков, 2005a).

Даже заимствование 3-уровневой схемы реструктурирования федеральной исполнительной власти (министерства, службы и надзоры, агентства), кажется, было не совсем осознанным. Обычно устанавливается непосредственная связь между автономными и ответственными государственными ведомствами / фазами политико-управленческого цикла, с одной стороны, и большей эффективностью управления – с другой. По идее министерства отвечают за этап формулирования политики, агентства и службы ее реализуют, а надзоры – контролируют и оценивают (Bouckert, 2004). Поскольку российские эксперты, консультировавшие органы исполнительной власти, не ставили в центр концепцию политико-управленческого цикла, не удивительно, что не было предусмотрено придать какому-либо ведомству функцию оценивания либо создать соответствующие подразделения в ключевых министерствах.

Итак, под оцениванием политик и программ в западной традиции понимается аналитическая процедура, направленная на диагностику и осмысление достижения целей и воздействия государственной политики (политико-административных мероприятий). Оценочное исследование может рассматриваться как вариант прикладного междисциплинарного исследования, возникшего на стыке политической науки, экономики, социологии и права. Здесь же необходимо упомянуть о так называемом «политико-управленческом цикле» (policy cycle): восприятие проблемы (problem perception), формирование повестки (agenda setting), формулирование политики (policy formulation), принятие решения (decision making), реализация политики (implementation), оценивание ее результатов (evaluation), на основании которых политика (программа) завершается либо переформулируется (termination/re-formulation). Именно господство этой модели в экспертном сообществе 70-80-е гг. послужило основанием для переформирования уровней власти по трем уровням – министерства формулируют политику, агентства и службы реализуют ее, а надзоры – контролируют и оценивают.

Оценивание может производиться из двух перспектив: как внутреннее и как внешнее. Внутреннее оценивание осуществляется органом государственной власти, реализующим программу, либо его специальным подразделением, либо самим подразделением, реализующим программу. Внутреннее оценивание в органах государственной власти известно также как внутренний аудит реализации программ (действий) органа государственной власти. Субъектами оценивания выступают также Парламент, Счетная палата и т. д. Внутреннее оценивание задействуется, как правило, там, где необходима постоянная информация о меняющейся ситуации либо там, где издержки на процедуру внешнего оценивания выше, чем неточности в силу политической ангажированности органа оценивания. К примеру, типичным случаем внутреннего оценивания является текущий мониторинг реализации ведомственных целевых программ. Внешнее оценивание осуществляется независимыми (по крайне мере формально) экспертами (ученые в университетских центрах, нанятые по контракту внешние консультанты). Внешнее оценивание предполагает больший объем работ, а также большую объективность результатов. Внешнее оценивание зачастую является частью процедуры внешнего консультирования заказчика (например, по вопросам развития какой-либо стратегии либо корректировки политики).

Внешнее оценивание дает заказчику картину происходящего из внешней перспективы, которую с поправкой на квалификацию оценщиков и аналитиков можно считать гораздо более объективной, чем информация от всегда политически-вовлеченных внутренних структур. В силу этого, внешнее оценивание (аудит) рекомендуется применять в случае, скажем, прихода к власти в регионе новой команды, нуждающейся в немедленной оценке ситуации и управляемости, или в случае шаткого политического положения действующей власти – при необходимости восстановления эффективности политики и управляемости, сокращения расходов бюджета при сохранении объемов оказываемых услуг и т. д.

Полный цикл оценивания включает в себя три этапа: прогнозное, предварительное оценивание (pre-assesment), сопровождающее оценивание (on-going evaluation) и итоговое оценивание (ex-post evaluation). Прогнозное оценивание направлено на оценку ситуации, оценку планируемых результатов, выбор наиболее эффективных мероприятий, прогнозирование затрат. Оно является объективной основой разработки стратегий любого вида. Задачей сопровождающего оценивания является мониторинг реализации политики, как правило, на основе измеримых индикаторов и контроля (своевременного выявления) отклонений от прогнозных параметров. Правильно поставленное сопровождающее оценивание является неотъемлемым инструментом восстановления управляемости либо получения реальных рычагов управления в свои руки. Итоговое оценивание применяется с целью выявления фактических результатов, анализа проблем и выработки предложений по их устранению в будущем.

На Западе (в особенности, в англосаксонских странах) внутреннее оценивание давно уже является привычной составной частью процессов функционирования органов государственной власти. Так, сопровождающее внутренне оценивание осуществляется при разработке и осуществлении ведомственных целевых программ, государственных закупок этапным способом – на каждом этапе (peer review в Англии, ex-post анализ издержек/выгод по окончании каждого этапа крупных закупок в США). Прогнозное внутреннее оценивание встроено в форме обязательного проведения анализа издержек/выгод для предлагаемых к финансированию государственных программ, при это анализ производится на основе различных методик, в том числе расширительно: от чисто финансового анализа до анализа политических и управленческих последствий и социально-политических результатов (на основе перевода значимости тех или иных результатов в бальную систему экспертным методом). Итоговый анализ встроен, к примеру, в форме Post implementation review («анализ-после-реализации») для крупных ИТ-проектов в США, в ходе которого ведомства обязаны проанализировать фактическое соотношение издержек/выгод, выявить основные проблемы, основные лучшие практики и предложить управленческие подходы к решению выявленных проблем. При этом т. н. «лучшие практики» (best practices) распространяются далее с целью внедрения.

Полный цикл оценивания включает в себя гораздо больше вопросов, чем конкурирующие методики (анализ издержек/выгод). Основное отличие состоит в том, что процесс оценивания политик является комплексным и включает в себя перекрестный – финансовый, политический, электоральный, юридический, управленческий – анализы прогнозных и фактических результатов, что позволяет разрабатывать и сопровождать реально реализуемые политики (Цыганков, 2005b).

Если попробовать упорядочить «интенсивность» внедрения оценивания в государстве и обществе, то можно было бы предложить следующую схему (Рис. 1).

Минимальные требования к проведению государственной политики		1. Аудит целевого использования финансовых средств 2. Мониторинг исполнения законов
«Подвижная» зона -1: интервенционистская государственная политика		3. Мониторинг реализации целевых программ и национальных проектов 4. Подготовка аппаратных заключений на вносимые проекты регулирующих актов (иногда – с привлечением экспертов) 5. В некоторых министерствах создаются подразделения, ответственные за аудит эффективности
«Подвижная» зона -2: взаимодействие с бизнесом		6. Оценка регулирующего воздействия обязательна, но носит формальный характер 7. Проводятся публичные консультации с участием бизнес-ассоциаций и СРО 8. Бизнес заказывает в консалтинговых фирмах/университетских центрах оценку своих корпоративных программ
Максимум: оценивание встроено в государственные и общественные институты		9. Оценка политик и программ является такой же «индустрией» как и оценка бизнеса (имущества) 10. Оценка внедрена снизу доверху (клиентоориентированность) 11. Не один регулирующий акт не может быть внесен без заключения ОРВ 12. Государственные органы задействованы в оценке эффективности региональных (муниципальных) администраций на всех этапах (ex-ante – ongoing – ex-post)

Рис. 1: Интенсивность внедрения оценивания программ и политик

Исторически первую волну популярности оценивание политик пережило в 60-е годы сначала в США, затем в ряде европейских стран, по мере того как эти страны входили в этап интервенционной политики реформ и построения "государства всеобщего благосостояния": в господствовавшем планово-рациональном подходе к политике оцениванию отводилась роль инструмента сбора информации и поискового прогнозирования. На первом этапе развития оценочные исследования концентрировалось главным образом на росте прямой эффективности (output) государственной политики. В 70-е гг., по мере осознания факта, что даже экономически обсчитанные программы требуют политического «упаковывания», фокус внимания постепенно смещался на реализацию политик (implementation) и сопровождающее оценивание (on-going evaluation). С 1980-х годов на Западе на волне неолиберальной критики модели экономики благосостояния, в центр внимания попали вопросы сокращения государственных расходов (input). Как отражение конъюнктуры поля политики в настоящее время отчетливо наблюдаются как основные объекты исследований – политика занятости, политика в области научных исследований и высшего образования , структурная и инновационная политика. Оценочные исследования быстро превратились в целую индустрию, и в конце 80-х – начале 90-х годов в контексте массированного внедрения в англо-саксонских и скандинавских странах new public management последовала третья волна оценивания политик и программ, целью которой была непосредственная оценка эффективности реформ и их результатов (Беляев, 2005).

К сожалению, можно констатировать, что сегодня в России недооценка института оценивания политик и программ абсурдным образом имитирует путь реформ на Западе: там первые государственные программы реализовывались «как есть», и только когда обнаруживались трудности с implementation, в качестве реакции происходила институционализация системы оценивания. В России присутствуют разрозненные фрагменты оценивания политик и программ, но не целостная система. Так, в Минэкономразвития совместно с экспертными организациями организуют «стихийные» мониторинги реализации программ социально-экономического развития , ЦЭФИР проводит мониторинг эффективности политики «снятия» административных барьеров, ведомства осуществляют мониторинги собственных отраслей и секторов в пределах своих функций. Роснаука предполагает постепенно внедрить процедуры периодической оценки деятельности научных организаций. РАО ЕЭС постепенно переходит к системе новых технических стандартов, для чего оказалось востребовано финасово-экономическое оценивание.

Однако такого рода мониторинги и раунды оценки как правило не включены в алгоритм политико-управленческого цикла, зачастую не основаны на индикаторах (хотя муниципальные «барометры » или индикаторы для оценки деятельности вновь назначенных губернаторов становятся все популярнее). И даже проведение таких мониторингов, как правило, осуществляется по остаточному принципу, а ответственность за недостаточные результаты и своевременную коррекцию программ и политик никто не несет.

Краткие выводы и предложения

В гг. в России согласно упомянутой выше концепции запланировано внедрение программно-целевых методов планирования и бюджетирования, ориентированного на результат. Представляется, что введение БОР является шагом в правильном направлении и позволит серьезно улучшить ситуацию с внутренним оцениванием. Однако, с точки зрения внедрения полного цикла оценивания имеющаяся концепция внедрения БОР недостаточна: так, концепцией охвачено только внутреннее оценивание, причем с явным упором на финансовую составляющую (цели государства не являются исключительно финансовыми); пока не разработаны адекватные методы оценивания, пусть даже в форме анализа издержек/выгод. Предложенные на сегодня индикаторы «экономико-управленческого цикла» мерят, скорее, непосредственные результаты и эффекты (outputs), нежели дальнейшие, внешние, побочные и часто неожидаемые влияния (outcomes). Далее, представляется, что существует серьезная проблема как с квалификацией, так и с количеством исполнителей, еще более поредевших в ходе реформы на фоне увеличения нагрузки. Последнее является особенно тревожным: в США в 70-х годах одна из попыток внедрения программно-целевых методов управления (PPBS) провалилась именно по причине несоответствия резко возросшей нагрузки и требования квалификации и возможностей аппарата.

Несмотря на названные проблемы, представляется, однако, что именно сейчас внедрение методик и подходов оценивания политик является особенно актуальным:

· Политически сформулированы национальные приоритеты, носящие программный характер – удвоение ВВП, реформа армии, борьба с бедностью, создание рынка доступного жилья, реформа здравоохранения, поддержка села. Из западного опыта известно, что реализация государством такого рода масштабных проектов как минимум затруднительна без отлаженной системы мониторинга, оценивания и коррекции;

· Практически происходит внедрение программно-целевых методов управления, методическую поддержку которых следует дополнить наработанным аппаратом методом оценивания политики и программ.

Внедрение системы оценивания политик является весьма сложным и не одномоментным процессом, не в последнюю в очередь в силу затрагивания политически чувствительных точек участников системы. Дефициты политико-управленческого цикла, из которого «выпала» стадия оценивания, вполне устраивает многих политических и экономических акторов, не желающих допустить реального аудита эффективности своей деятельности.

Тем не менее, ряд начальных шагов известен и может быть сформулирован уже сейчас. Целью является постепенно создание полноценной системы оценивания – в качестве меры упреждения. Иначе ее придется вводить в пожарном порядке уже через 3-4 года как реакцию на неминуемые мини - и полномасштабные кризисы – например, при изменении экономической/ политической конъюнктуры и т. д.

При этом для запуска полной системы внутреннего оценивания необходимо запустить сам процесс оценивания и встроить его результаты в политико-управленческий цикл. Необходимо провести работы по анализу и изменению нормативной правовой базы деятельности органов государственной власти, разработать нормативную правовую базу деятельности структурных подразделений по оцениванию, разработать методики оценивания и развернуть систему обучения сотрудников, определить необходимые ресурсы, определить и зафиксировать этапы, на которых должно происходи оценивание.

Для институционализации внешнего оценивания необходимо изменение нормативной правовой базы в части требований по обязательной внешней экспертной оценке эффективности политик и действий органов государственной власти в области осуществления крупных закупок, разработки и реализации ведомственных целевых программ и т. д. и обучение среднего руководящего состава применению инструментов оценивания политик.

Литература

1. , и, 2005, Измерение эффективности и оценивание в государственном управлении: международный опыт: Препринт WP8/2005/01/ – М.: ГУ-ВШЭ.

2. , 2005a, Необходимо создать механизм предварительной общественной оценки реформ // Кремль. Орг, 26.01.05. http://kreml. org/opinions/

3. , 2005b, Новое поколение методов в оценивании: международная и отечественная дискуссия: выступление на общегородском коллоквиуме "Оценивание программ и политик: методология и применение" в ГУ-ВШЭ 20.10.2005 // http://*****/pub/present201005.zip

4. Bouckert, Geert, 2004, Die Dynamik von Verwaltungsreformen / Status-Report Verwaltungsreform, Berlin: Edition Sigma.

5. Wollmann, Hellmut (ed.), 2003, Evaluation in public-sector reform, Cheltenham/Northhampton: Edward Elgar.

© 2006 , ГУ-ВШЭ

Опубликовано: Оценка политик и новая политическая экономия: инструменты анализа экономических реформ , М.: ЦЭМИ РАН, 2006. с. 5-12.

План:

1. Бихевиоралистская модель

2. Модель «всеобщей рациональности»

3. Когнитивистская модель «ограниченной рациональности»

4. Инкременталистская модель

5. Модель групповой репрезентации

6. Модель политико-управленческих сетей

7. Организационно-институциональная модель

8. Модель политико-управленческого цикла

Можно выделить два подхода к построению моделей ППГР:

· Дескриптивный. Построены на обобщении существующей практики, преимущественно разрабатываются психологами, управленцами, социологами и политологами.

· Прескриптивный. Разработка идеальных моделей (нормативных). Разрабатывается математиками, кибернетиками, юристами, экономистами.

Классификация моделей в зависимости от понимания субъектов ППГР:

· Холистский. При холистском подходе государство рассматривается как целостный субъект с единой политикой, интересами и целями. Основное внимание уделяется взаимодействию государства и общества, в процессе принятия и реализации решения.

· Компонентный. Государство рассматривается как система взаимодействующих субъектов, состоящих из органов, организаций, должностных лиц и групп интересов. Основное внимание уделяется тому как их множественные воли превращаются в единое государственное решение.

Вопрос

1) Классическая модель бихевиорализма была разработана Гарольдом Лассуэллом.

Измерения в ППГР:

1. Макроуровень – политические процессы, которые задают через действие государственных институтов распределение ключевых ресурсов.

2. Микроуровень – связь политического государственного решения с конкретными ситуативными и поведенческими характеристиками лица, принимающего решения.

Описывая механизма соединения макро- и микро- уровней ввел понятие мезоуровень . В начале Лассуэлл акцентировал внимание на том, что часто государственные деятели при принятии решения подменяют общественные проблемы своими личными. В последствии пришел к выводу, что государственные институты все же «накладывают» некоторые рамки на эти решения, не давая их делать абсолютно произвольными.

Вопрос

2) В ее основе лежит экономический подход. Базовые идеи теории рационального выбора:

1. Основной актор политического процесса – индивид.

2. Актор стремится максимизировать выгоды и минимизировать издержки.

3. Акторы имеют осознанные интересы, конкретные цели и стремятся достичь их наилучшим образом.

4. Акторы делают осознанный выбор между альтернативами на основе стабильных предпочтений и рациональных правил.

5. Акторы обладают необходимой информацией о возможных последствиях выбора.

Модель рационального выбора была введена в политические науки благодаря работам Шумпетера. В своей работе «Капитализм, социализм и демократия» он сравнил принятие политических решений с решениями, принимаемыми организациями в целях победы в конкурентной борьбы на рынке.

Даунс разрабатывал проблемы приятия решений государственными чиновниками в своих работах «Экономическая теория демократии» (1957) и «Внутри бюрократии» (1967). Бюрократия, принимая решения, действует по своим внутри аппаратным законам. Бюрократы оптимизируют решения, но по критериям далеким от общественных интересов.

Еще одной идеей в развитии данной модели стала теория предложенная У. Нисканеном в работе «Бюрократия и представительное правление». Логика действия государственных органов в чем-то сходна с логикой коммерческих организаций. Коммерческие организации стремятся увеличить разницу между затратами и доходами. Государственные органы стремятся увеличить свой бюджет и аппарат и за счет этого выдать больший результат. Нисканен приходит к выводу, что государственные решения носят экстенсивный характер.

Теория общественного выбора. Бьюкенен Дж., Таллок Г. в работе «Расчет согласия» выделили специфические критерии, затрагивающих интересы нескольких сторон. Решение не должно ущемлять каждого из участников. Специфические институциональные ограничения – нормы, ценности, роли, проистекающие из устройства госаппарата.

Недостатки теории рационального выбора

1. Утилитарное прагматическое поведение характерно не для всех культур.

2. Идеализация принципа максимизации выгоды. Как правило, стремятся не к абсолютно максимальной выгоде, а к вполне умеренному увеличению критерия.

3. Сомнительность предположения о том, что в коллективных решениях акторы руководствуются лишь эгоистическими интересами.

3) Основоположником является Герберт Саймон. Когнитивный – знание/познание.

Один из акцентов в этой модели сделан на то, как перерабатывается информация и структурируется проблема. Эти вопросы Саймон рассматривал в контексте общих тенденций в переработки информации и компьютеризации. Основным агентом принятия государственного решения является государственная организация. Сравнивал государственные организации с предприятиями, связанными с переработкой информации и супер ЭВМ.

Саймон разделил все проблемы, встречающиеся при принятии политических государственных решений на:

· Достаточно-структурированные. Имеют логические составные части, решения которых уже известны.

· Недостаточно-структурированные. Нужно разбить на такие части, которые уже достаточно структурированы.

Ограниченная рациональность. Саймон считает, что политические решения принимаются рационально, но рациональность эта носит не абсолютный, а ограниченный характер. Государственные деятели – это не машины, просчитывающие варианты, а люди, стремящиеся к рациональности. Поэтому вводит понятие ограниченная рациональность:

1. Мыслительной возможности самого человека.

2. Неполнота информации.

3. Давление групп интересов.

4. Неясность целей, средств, ценностей и критериев.

Поэтому на практике вместо оптимального (наилучшего решения) принимается удовлетворительное, т.е. предпочтительное по некоторым критериям.

Вопрос

4) Инкременталистская модель. Основоположник – Чарльз Линдблом («Наука продвижения до конца»).

Инкрементализм – постепенное усиление, нарастание какого-либо процесса.

Основные положения:

1. Принимая решение, нужно ставить цели так, чтобы изменения были постепенными малыми шагами.

2. При принятии политического решения не разделять цели и средства, а исходить из их единства и взаимоадаптации.

3. Основная роль в принятии политических решений не их рациональный анализ, а учет множества затрагиваемых интересов.

4. Нужны не эффективные, а маргинальные решения, приводящие к некоторым изменениям, приближающим к улучшению политической ситуации.

5. Политические решения часто принимаются представителями разных ведомств и тогда главную роль играет не рациональный подход, а взаимное приспособление и конкуренция.

Развивая идеи Линдблом И.Дрор предлагает дополнить эту модель иррациональными компонентами (эмоции, чувства, настроения).

Теория «смешанного сканирования» А. Этциони. Принятие политических государственных решений не сводится к деятельности политиков и бюрократов, а выражается в совокупной активности всех слоев общества.

«Активное общество» (1968) – весь социальный контекст принятия политических решений.

Признавая возможность «малых» решений, обращает внимание, что эта модель не гарантирует поступательного движения.

Предлагает свою логику принятия политических решений.

1. Вначале нужен широкий диапазон горизонтального сканирования, проанализировав всю проблему, выделив наиболее важные сектора.

2. Детально просканировать решения внутри выбранного сектора.

В последствии признал существенную роль нерациональных компонентов принятия решения: люди вначале ориентируются на эмоции и ценности, а потом на логику.

5) Модели групповой репрезентации

Основные модели репрезентации интересов:

· Плюрализм

· Элитизм

· Корпоративизм

· Марксизм

С их т.з. государственные решения выражают интересы отдельных групп.

I. Плюрализм. При демократии реальная и идеальная система принятия государственных решений не совпадает.

Р. Даль. «Кто правит? Демократия и власть в американском городе?» (1961) Власть фрагментирована между различными группировками, которые контролируют принятие решений.

Позднее пришел к идеям элитного плюрализма:

1. Реальное влияние на принятие решений оказывают только элитные группы.

2. Элитные группы могут вести торг и вступать в сговор.

II. Элитисты и антиэлисты признают главенство элит в принятии политических государственных решений, но элитисты считают, что элиты могут выражать общественные интересы, а антиэлисты считают, что элиты через государственные решения проводят только свои интересы.

III. Неомарсистские. В государственных решениях проводятся интересы экономически господствующего класса. Некоторые авторы выделяю т такие господствующие группы как профессионалы (чиновники, политики, эксперты, лоббисты).

Р.Родес разработал концепцию «главный управляющий». В Великобритании ключевой фигурой во всех государственных решениях является бюрократия, поскольку чиновники меняются реже, чем политики. Происходит политизация чиновников, т.к. фактически они осуществляют разработку, экспертизу и блокировку ключевых решений.

IV. Неокорпоратвизм. Государственные ведомства, принимая решения, не только транслируют чью-то волю, но проводят свои собственные интересы. Для современных государств характерна практика создания корпоративных агентств (система комитетов, комиссий и др. совещательных органов). Т.о., создается система около государственных акторов, выстраивающих между собой горизонтальные связи.

Вопрос

6) Модель политико-управленческих сетей

Сетевой подход в гуманитарных науках начинает формироваться в 40-50 гг. XX в. В 60-70 гг. проникает в политологию.

Независимо от этого подхода в политических науках формировались предпосылки создания сетевых моделей.

В 30-е гг. американский политолог Гриффит в своей работе «Демократия в тупике» обращает внимание на то, что в политике существуют вихревые образования – центры активности (акторы концентрируются вокруг решения конкретных проблем.

В 60-е гг. была разработана концепция «железных треугольников». «Железные треугольники» - стабильные структурные образования, состоящие из членов профильных комитетов, отраслевых ведомств и групп интересов, которые действуют в одной политико-управленческой сфере. Для железных треугольников характерны корпоративная солидарность, ограниченный допуск новых членов, захват и тихое распределение между собой ресурсов.

Данная концепция была подвергнута критике. Критикуя «железные треугольники», политологи подчеркивали, что в реальной политике действуют «проблемные сети», т.е. аморфные, с меняющемся постоянным составом образования, созданные по поводы решений конкретные проблемы.

Позднее в 70-80-е гг. возникают новые обозначения сетевых структур:

1. Политико-управленческие сети (Д.Ноук)

2. Сообщества (Дж. Ричардсон)

4. Подсистемы

М. Кастельс «Подъем сетевого общества»

«Власть структуры оказалась сильнее структуры власти…»

Политико-управленческие сети:

1. Связывают государственных и негосударственных акторов

2. Построены на формальных и неформальных нормах

3. Между участниками идет интенсивный обмен ресурсами на основе совместных интересов

При описании функционирования сетей нередко применят терминологию из информационных технологий. В частности в сетях выделяю центры (сосредоточение власти в сети), клики (охватывают более широкий круг акторов, объединенных интенсивным обменом, политико-управленческие домены (отдельные сферы, в которых принимаются решения).

Предлагают различать политико-управленческие сообщества – более узкие, стабильные и закрытые объединения.

Проблемные сети – более аморфные и открытые сообщества, возникающие для решения конкретной проблемы.

Вопрос

7) Организационно-институциональная модель

Направления организационно-институционального подхода:

· Социологический институционализм

· Организационное поведение

· Политический институционализм.

Социологический институционализм

Ф.Селзник «Органы власти долины Теннесси и жизненные основы».

В качестве фундаментальных выводов из эмпирического исследования о практики управления в конкретном регионе США предложил:

1. Государственная организация, принимая решение, зависит не только от собственных официальных целей и формальной структуры, но и от вызовов внешней среды.

2. Сильная эффективная организация сама может влиять на внешнюю среду.

В 80-90-е гг. П. и Маджио и У. Пауэлл разработали концепцию институциональной изоморфности. Ввели понятие организационное поле – совокупность организаций, участвующих в кооперативных решениях и образующих специфическую сферу жизни и общества.

Организационное поле задает организациям модели поведения. В результате чего возникают организационная/институциональная изоморфность (сохранение сходства структур). Институциональная изоморфность поддерживается с помощью различных механизмов:

1. Принудительный. Организации выстраивают свое поведение с учетом жестких внешних ограничений.

2. Миметический. Подражание принятым в данном организационном поле стереотипов деятельности.

3. Нормативный. В соответствующих организационных сообществах формируется общекультурное поле.

Эти феномены доказывают определяющую роль внешней среды в функционировании организации.

Дж. Марч, Дж. Олсен «Мусорная корзина»

Процесс принятия политических решений состоит из 4 относительно автономных потоков:

1. Проблемы

2. Решения этих проблем

3. Лица, принимающие решения

4. Диапазон выбора

Темпорально эти потоки не совпадают. Когда проблема состоит наиболее остро не всегда есть лицо, способное взять на себя ее решение, когда появляется такое лицо не самая благоприятная ситуация, сужающая диапазон, выбрана.

В результате, формирование публичной политики напоминает наполнение мусорной корзины – туда сбрасывают то, что получается.

Политический институционализм

Т. Скокпол, П.Эванс, П.Холл, С.Линдер, Б.Питерс, Р.Уивер, Б.Рокман.

Возник как реакция на господство структурно-функционального подхода, в рамках которого исследованию содержания самих политических институтов не уделялось должного внимания.

Представители этого подхода уделяли центральное место внутренней среде государственных органов и их относительной автономности. В частности были сделаны выводы о том, что парламентская система принятия решений сопоставима по эффективности с президентской. Правительство может частично преодолевать институциональные ограничения. Но по мере дальнейших исследований многие представители этого подхода пришли к выводу, что связь между государственным устройством и эффективностью государственной политики не прямая, а опосредованная общей ситуацией в стране.

Т.Скокпол «Возвращая государство на свое место»

Модели организационного поведения

Г.Аллисон на рубеже 60-70 гг. использовал концепции из теории организационного поведения в анализе внешней политики.

«Сущность решения: объяснение кубинского ракетного кризиса» - основная работа.

Правительство – это конгломерат свободно ассоциированных организаций, каждая из которых живет своей достаточно обособленной жизнью.

Чтобы понять принятие политических государственных решений, нужно исходить из организационной логики.

В принятие политических решений логика соответствия в большей степени влияет на окончательные решения, чем логика последствий.

Логика последствий - выбор решения на основе сопоставления у разных вариантов последствий, к которым оно приведет.

Логика соответствия – выбор решений с помощью подбора к ним уже отработанных процедур и моделей. Процедуры и модели выражают накопленный опыт организации.

Вводит в модель принятия политических государственных решений анализ организационных параметров: миссия, текущие задачи, культура, профессиональные стереотипы и ведомственные традиции в принятии решений, способы работы с информацией и технологию управления персоналом.

Помимо общеизвестных понятий из теории организации ввел новые:

· Стандартные операционные процедуры – процедуры осуществления текущих повседневных задач в типовых условиях.

· Организационные программы – типичный алгоритм реакции организации на определенный тип ситуации

· Организационный репертуар – пакет организационных программ для решения определенного типа задач.

Организационные процедуры, программы и репертуары меняются инкрементально.

На механизм принятия политических решений в отдельных случаях существенное влияние может оказывать политический лидер. Для этого государственные лидеры могут:

1. Запустить одну программу вместо другой.

2. Задать новый контекст для старых процедур.

3. Дать параллельный ход нескольким организационным программам.

Вопрос

8) Модели политико-управленческого цикла

В рамках этого подхода разработано много конкретных концепций:

· Процессуальная модель

· Стадиальная модель

· Циклическая модель

· Жизненный цикл

В 70-80 гг. XX в. циклический подход занимал центральное место в объяснении политических процессов, сейчас он остается одним из наиболее востребованных.

В основе этих моделей лежит системный подход

В 50-60 гг. Д.Истон применил системный подход к политике. Ввел в политологический оборот понятие вход-выход.

Выявил 4 фазы функционирования политической системы:

· Вход (input) – социальная среда воздействует на политическую систему.

· Конверсия – центр принятия решений перерабатывает input в проекты решений.

· Выход (output) – государственные органы осуществляют решение.

· Обратная связь – результаты государственных решений воздействуют на социальную среду, а она в свою очередь оказывает влияние на государственную политику.

Несмотря на различие конкретных концепций можно выделить базовую модель политико-управленческого цикла:

1. Построение политической повестки дня, выделение приоритетных проблем

2. Разработка альтернатив решения

3. Выбор оптимального варианта и официальное принятие решения

4. Осуществление решения

5. Оценка полученных результатов.

Несмотря на популярность, этот подход подвергался критике за примитивизм и искусственный схематизм.

Преодолевая такую упрощенность модели, разрабатывались более тонкие и сложные описания.

И.Дрор предложил оптимальную модель политико-управленческого процесса, состоящую из 18 фаз, 36 субфаз.

Удвоение фаз происходит за счет того, что в каждой из них Дрор выделяет рациональные и иррациональные компоненты.

Дрор подчеркивает, что все эти фазы осуществляются не строго последовательно поступательно, а в более произвольном порядке, накладываясь друг на друга (происходя одновременно), повторяясь друг за другом.

Для преодоления циклических моделей разрабатывались альтернативные версии процессов принятия политических решений.

Модель политико-управленческих потоков

Дж. Кингдон «Повестки, альтернативы и публичные политики» опирается на концепцию «мусорной корзины».

В рамках политико-управленческого процесса параллельно действуют три потока:

· Поток проблем

· Поток решений

· Политический поток

Поток проблем. В обществе существует много проблем, но не каждые из них попадают в политическую повестку дня (т.е. отбираются политиками для принятия решений).

По Кингдому есть 3 механизма, с помощью которых проблемы попадают в зону внимания лица, принимающего решения:

· Индикаторы-сигналы, которые ориентируют лицо, принимающее решение в важности и характере проблем (как проблемы подаются, формулируются и маркируются в докладах и оценках тех, кто оказывает внимание на лицо, принимающее решение).

· События, с помощью которых внимание лица, принимающего решение, концентрируется на проблеме.

· Обратные связи – информация о текущей обстановке и трудностях достижений ранее поставленных целей.

Поток решений. Представляет прото-суп, в котором плавают идеи-ингредиенты. Одни идеи по поводу решения всплывают, другие уходят на дно.

В прото-супе действуют политические предприниматели (как бактерии плавают и питаются) – те, кто готов инвестировать в политику свои ресурсы в надежде, что в будущем это окупится за счет того, что в будущем это окупится за счет того, что будут выгодные для них решения.

В итоге брожения супа создается перечень предложений, из которых потом политики будут выбирать решения.

Модель политико-управленческого цикла

Политический поток

· Общественный климат

· Организованные политические силы

· Правительство

· Способы достижения консенсуса

Во всех этих потоках возможности принятия оптимального решения не совпадают по времени. Чтобы решение было принято нужно, чтобы «окна возможностей» совпали.

Концепция коалиции поддержки Пол Сабатьера.

Для понимания процесса принятия политического государственного решения важно три блока:

· Стабильные параметры системы

1. Базовые характеристики объекта управления

2. Распределение основных ресурсов

3. Фундаментальные ценности и социальная структура

4. Базовые конституционные нормы

· Внешние системные события:

1. Изменение макроэкономических условии

2. Изменение в правящей группировке

3. Изменения в смежных с политикой подсистемах

· Политико-управленческая подсистема:

Стабильные параметры системы и внешние системные события формируют ограничения системы, предопределяют что делать нельзя.

Сама политико-управленческая подсистема состоит из взаимодействующих и конкурирующих коалиции поддержки (совокупность государственных и негосударственных акторов борющихся за продвижение конкретного решения).

В коалиции могут входить:

· Политики

· Чиновники

· Группы давления

· Аналитические центры и академические учреждения

· Политические журналисты

· Представители государственных органов смежных подсистем

В политической подсистеме действуют политико-управленческие брокеры:

· Руководители государственных институтов

· Судебные и арбитражные органы

· Специальные комитеты и согласительные комиссии

Брокеры обеспечивают стабильные правила конкуренции для борющихся коалиций, содействуя проведению переговоров и консультаций между коалициями.

Коалиции поддержки формируются на основе совместных целей, сходных ценностей и общих верований.

Политические верования – отражают фундаментальные ценности и устойчивые нормы.

Политико-управленческие круг – механизмы и стратегии, которые направлены на реализацию верований.

Вторичные верования – верования, приобретенные на основе собственного опыта продвижения политических решении.

Вторичные верования приобретаются в процессе политико-ориентированного обучения.

Модель раундов Г.Теисмана

Исходят из необходимости многомерного анализа процесса ППГР через призму разных моделей.

Раунд – результат взаимодействия отдельных решении, продвигаемых разными игроками.

Ряды решений. Раунд – не окончательное решение, на его основе разыгрывается следующий и т.д.

Виртуальное принятие решений.

Каждое государственное решение в процессе своего принятия и осуществления проходит множенство виртуальных состояний, фиксирующих временные договоренности и согласия акторов. Следовательно, нельзя выделить конкретного момента принятия политического государственного решения.

Государственная политика и управление

1. Понятия и основные направления госполитики

2. Государственное администрирования

3. Государственная служба

Вопрос

Государственная политика – принятие властных решений, органами государства, нацеленных на реализацию политического вкуса.

Выбор приоритета

Выбор цели

Принятие решений

Мобилизация ресурсов

Выбранные приоритеты во многом предопределяют институциональную модель государственного управления. В зависимости от приоритетных целей государство реализует набор функций. Под функцией выстраивается конкретная система органов.

Доминирующий набор функций позволяет выделить разные модели государственного управления:

«Ночной сторож»

Полицейское государство

Социальное государство

Виды госполитики:

По объекту воздействия:

Внутренняя (по отраслям /финансовая и т.п./ и проблемам)

По характеру воздействия:

Экстракционная политика – деятельность государства по извлечению ресурсов из внутренней и внешней среды.

Дистрибутивная политика – деятельность государства по распределению средств.

Регулятивная политика – деятельность государства по регулированию поведения индивидов и групп.

Вопрос

Под термином государственная администрация понимают:

Совокупность органов и учреждений, осуществляющих административные функции.

Сама административная деятельность.

В западной науке распространен термин публичная администрация, тоже что и государственная.

Характеристики публичной администрации:

В системе управления государством публичная администрация подчиняется политической власти

Публичная администрация обеспечивает исполнение принятых решений.

Действует в публичных интересах

Наделяется прерогативами публичной власти, т.е. правом давать указания от имени общества.

Тенденции развития публичной администрации

Обособленная система управленческих органов в рамках государственно власти начинает формироваться в эпоху абсолютных монархий, когда появилась необходимость регламентировать жизнь подданных, а следовательно и контролировать их.

Либеральные представления и идее правового государства породили потребность в регламентации и особом правовом статусе самих государственных органов.

Идеи XIX в. Разделение политики и управления (Вебер и Вильсон)

С сер. XX в. Происходит политизация чиновничества

Вопрос

Государственная служба – особая профессиональная деятельность в государственных органах лиц, имеющих ранги, чины и звания.

Государственный служащий назначается на должность, к государственным служащим не относятся те, кто избираются.

V2. Антимонопольное законодательство зарубежных стран. Американская и европейская модели антимонопольной политики

VI. Тематика контрольных и рефератов. 1. Принципы и методы политических исследований

VI. Тематика контрольных и рефератов. 1. Сущность и основные виды политических партий

XIV. Порядок подготовки, рассмотрения и принятия обращения Правительства в Конституционный Суд Российской Федерации

Ранее уже шел разговор о динамическом измерении принятия политических решений, что теперь требует специальной интерпретации политико-управленческого процесса с точки зрения его функционирования и изменения в пространственно-временном континууме. Модель, ориентированная на подобного рода интерпретацию, была разработана в англо-американской политологии, получив, правда, при этом различные названия: «процессуальной» (policy process), «стадиальной» (stagist), «круговой» (circular), «циклической» (policy cycle) или даже «жизненного цикла» (policy life cycle)". В течение 1970-80-х годов именно концепция политического цикла считалась базовой и доминирующей моделью в трактовке принятия государственных решений76. Да и на рубеже XX и XXI веков сохранилось еще немало сторонников данной модели, о чем подробнее будет упомянуто отдельно. Основная идея концептуальной модели политико-управленческого цикла сводится к тому, что собственно принятие политических решений есть динамический процесс, состоящий из функционально определенных и последовательно расположенных стадий (или фаз). Генезис данного концепта восходит к двум основным источникам. Во-первых, это системный подход к политическому процессу, нашедший свое отражение в общей теории политической системы, которая была разработана Дэвидом Истоном в 1950-60-е годы. Именно Д. Истон ввел в оборот политической науки знаменитый таксон «вход-выход». Согласно его подходу функционирование политической системы (или политический процесс) сводится к четырем основным фазам: 1) «входа» (input), когда социальная среда воздействует на политическую систему посредством выдвижения требований и

"См., например: The Policy Cycle / Ed. by J. May and A. Wildavsky. Beverly Hills, 1978.

74 См.: Kelly R., Palumbo 0. Theories of Policy Making // Encyclopedia of Government and Politics / Ed. by M. Hawksworm and M. Kogan. P. 651.

оказания поддержки со стороны граждан; 2) «конверсии», когда ЦПР перерабатывают эту информацию в проекты решений; 3) «выхода» (output), когда государственные органы осуще- ствпяют решения и действия; 4) «обратной связи» (feedback), когда результаты и эффекты государственной политики воздействуют на состояние социальной среды, которая должна находиться в определенном равновесии (гомеостазе) с управляющим центром, то есть самой политической системой. Благодаря теории политической системы были сформированы важные предпосылки для разработки динамико-стадиальной модели принятия решений, поскольку стадии управленческого процесса (policy process) должны каким-то образом коррелировать с обозначенными выше фазами политического процесса (political process). К примеру, построение повестки дня соответствует «входу», формулирование и выбор альтернатив - «конверсии», утверждение и осуществление решений - «выходу», а контроль и оценка результатов - «петле обратной связи». С другой стороны, на формирование стадиальной модели известное влияние оказали идеи «рационалистической эвристики», которые выдвинули Дж. Дьюи и Г. Саймон, также как и концепция бихевиоралистского управления Г. Лассуэлла. Первые предложили в 1910-40-е годы две трехфазовые модели «решения проблем» (problem solving): вначале «определение проблемы - формирование альтернатив - выбор наилучшей альтернативы» (Дж. Дьюи), а затем «разведка - проектирование (дизайн) - выбор» (Г. Саймон). Г. Лассуэллом в работе «Процесс решения: семь категорий функционального анализа» (1956) была описана бихевиоралистская модель процесса политического управления, включившая уже целую семерку фаз: разведку, продвижение, предписание, обращение, приложение, завершение и оценку. Таким образом, к последней трети XX века сформировались основные «онтологические» (теория макрополитического процесса) и «эпистемологические» (концепции эвристического «решения проблем» политиками и аналитиками, участвующими в управленческом процессе) предпосылки возникновения процессуальной модели принятия государственных решений. В итоге оба вида предпосылок повлияли на формирование концепции политико-управленческого цикла, инкорпорировав в понятийный аппарат теории принятия решений терминологию как системно-функционального («вход», «выход», «результат» и др.), так и когнитивно-эвристического («определение проблемы», «формирование альтернатив», «оценка последствий» н др.) подходов. При этом циклическая модель получила широкое применение как в фундаментальных исследованиях публичной политики (Дж. Андерсон, Р. Роуз и Др.), так и в прикладном политическом анализе (У. Данн, Б. Хогвуд, Л. Ганн и др.). В итоге, кроме циклической модели принятия решений политиками и администраторами (Дж. Андерсон), появляются вполне релевантные этим схемам модели этапов работы аналитиков (У. Данн), где, к примеру, фазе исполнения решения чиновниками соответствует этап проведения аналитического мониторинга осуществления той или иной государственной программы. Каковы же логика и принципы построения модели стадиального управленческого цикла? Во-первых, это интерпретация принятия государственных решений как более или менее целостного и последовательно разбиваемого на отдельные согласованные между собой стадии процесса, динамически функционирующего и развивающегося в социально-политическом пространстве и времени. Во-вторых, данный цикл носит «круговой» характер, поскольку последние предшествующие его витку фазы обеспечивают «обратное воздействие» и готовят предпосылки для витка последующего. В-третьих, должно присутствовать некое соответствие стадий «управляющего» процесса фазам процесса «управляемого», то есть политического процесса. И в-четвертых, циклическая модель опирается на эвристический принцип рационального упорядочивания процессов человеческой деятельности с помощью логически сопряженных процедур и операций. В отношении последнего налицо определенная общность и заимствование идей со стороны авторов циклической модели из концепции «ограниченной рациональности».

В рамках общей стадиальной теории было разработано множество ее разновидностей, отличающихся друг от друга по числу и содержанию фаз, способам их сопряжения, а также по характеру связей между отдельными этапами. Число фаз поли- тико-управленческого цикла у разных авторов колеблется от пяти (Дж. Андерсон) до восемнадцати (И. Дрор), хотя чаще всего речь идет о разбивке отдельных этапов на более дробные периоды. Приведем вначапе несколько наиболее ранних вариантов конструирования циклических моделей конца 1970 - начала 1980-х годов. Во-первых, это модель английского политолога Уильяма Дженкинса, который в своей работе «Политический анализ: Политическая и организационная перспективы» (1978) выделил семь фаз политико-управленческого цикла: 1) инициацию решения; 2) анализ информации; 3) заключение; 4) решение; 5) его осуществление; 6) оценка результатов; 7) завершение цикла. Во-вторых, близкую к предыдущей еще одну версию предложили двое других английских ученых - Б. Хогвуд и Л. Ганн в весьма известном (в западном научном мире) труде «Политический анализ для реального мира» (1984), выделив на этот раз уже девять этапов принятия решений: 1) решение о том, что надо принимать решение; 2) решение, как надо принимать решение; 3) определение вопроса; 4) прогнозирование; 5) формулировка целей и приоритетов; 6) анализ альтернатив; 7) осуществление политики, ее мониторинг и контроль; 8) оценка и обзор; 9) утверждение результатов, преемственность и завершение цикла76. Из этих достаточно ранних попыток построить циклическую модель видно стремление соединить «эвристическую компоненту», отражающую субъективную деятельность политика (например, инициацию и завершение), с некими «объективными компонентами», которые приходится с трудом преодолевать, несмотря на все желания ЛПР (как, например, это обстоит с фазой осуществления, или внедрения в жизнь, любого решения, что соответствует «выходу» функционирующей политической системы).

В более современных пубпикациях по модепированию политико-управленческого цикла число основных фаз стабилизировалось и сократилось, будучи редуцировано до пяти или шести этапов. В качестве одного из наиболее популярных вариантов построения модели политико-управленческого цикла выступает уже упомянутая «пятичленка», то есть пятифазовая конструкция, разработанная американскими политологами Джеймсом Андерсоном и Уильямом Данном еще в 1970-80-е годы и активно продвигаемая ими и по сей день. К чему же сводится содержание основных стадий в рамках этой весьма расхожей сегодня базовой модели? Во-первых, это построение политической повестки дня и выделение приоритетных проблем. Во-вторых, это разработка адекватных и допустимых альтернатив решения, отражающих проекты возможных действий. В-третьих, это выбор оптимального варианта и официальное утверждение политического решения, которое придает ему легитимную силу. В-четвертых, это осуществление (или реализация) решения в политической практике, связанное в основном с работой административно-исполнительного аппарата. И в завершение, в-пятых, это оценка полученных результатов со стороны правительства для определения последствий и эффективности принятых и исполненных публичных решений. После того как результаты публичной политики оказывают воздействие на социальную среду, «круговорот» цикла выходит на новый виток, и все повторяется заново. Кроме этого, У. Данном разработана еще одна циклическая модель, на этот раз стадий работы уже не самого политика, принимающего решения, а сопровождающего ЛПР аналитика. Они полностью релевантны уже описанным выше стадиям ППР и содержат доминирующие на том или ином этапе функции аналитической деятельности: 1) структурирование проблемы; 2) прогнозирование будущего ее состояния; 3) выработку рекомендаций к решению; 4) проведение мониторинга его исполнения; 5) экспертизу результатов данного решения. Довольно оригинальная версия циклической концепции была разработана И. Дрором, получив название «оптимапьной модели». И. Дрор начинает с критики упрощенных, по его мнению, нормативных моделей политико-управленческого цикла, сводящихся к цепочке рационально определенных и логически последовательных стадий продвижения того или иного публичного решения, как будто все происходит на некой конвейерной ленте. На самом же деле, при моделировании цикла необходимо принять в расчет три обстоятельства: во-первых, существование экстрарациональных компонентов принятия решений; во-вторых, комплексный и итеративный характер самого управленческого цикла, при котором редко бывает прямая последовательность шагов, поскольку в основном приходится возвращаться в пройденное уже звено механизма, на предыдущую фазу, для той или иной корректировки курса, и, в-третьих, следует учитывать роль прямых и обратных коммуникаций между практически всеми фазами цикла, которые связаны между собой не только «последовательно», но и «параллельно». Свою собственную «оптимальную модель» израильский попитолог выстраивает с учетом всех трех приведенных выше обстоятельств.

В первую очередь И. Дрор вводит в каждую фазу своей циклической модели так называемые рациональные и экстрарациональные компоненты. Первые связаны с традиционными для политического анализа методами сбора и обработки информации, с использованием научных знаний, критериев эффективности и экономической обоснованности государственных решений. Вторую группу компонентов реже можно встретить в существующих моделях ППР, несмотря на то что они требуют к себе гораздо большего внимания. К числу экстрарациональных компонентов И. Дрор причисляет морально-психологические мотивы, связанные с интуицией и воображением, ценностными ориентирами и эмоциональным восприятием, что порой оказывает доминирующее влияние на характер и содержание самого процесса принятия решений. Израильский политолог при этом замечает, что экстрарациональные компоненты «должны играть значительную, существенную и позитивную роль в оптимальном варианте принятия политических решений, правда, скорее как дополнение к сильно продвинутым рациональным компонентам, но не заменяя их при этом». Отсюда он делает вывод о том, что в структуру оптимальной модели ППР должны быть инкорпорированы как рациональные, так и экстрарациональные компоненты, соотношение удельных весов которых зависит от содержания конкретных фаз политико-управленчес- кого цикла и характера различных проблемных ситуаций. В перспективе И. Дрор надеется на расширение объема и улучшение качества социально-гуманитарных и естественно-научных знаний, поскольку это даст возможность повысить роль рациональных компонентов принятия публичных решений. Другим обстоятельством является комплексный характер механизма и итеративный характер процесса принятия решений. Решение вырабатывается и осуществляется не в одном и едином пункте и в строгой последовательности четких шагов, а, как правило, продвигается параллельно на нескольких уровнях, да к тому же время от времени возвращается для итеративной корректировки в уже вроде бы пройденные точки. Возьмем, к примеру, ситуацию с секвестром бюджетного решения Госдумой РФ в 1998 году, когда пришлось пересматривать и в правительстве, и в парламентских комитетах основные параметры доходной и расходной частей уже принятого думой и подписанного президентом бюджета. Кроме того, сама институциональная система госуправления имеет иерархический и многоуровневый характер, и поэтому различные подразделения государственного аппарата (планирующее и анализирующее бюджетный и макроэкономический процесс Минэкономики и исполняющее отраслевые задачи Министерство по налогам и сборам) могут одновременно оказаться на различных фазах цикла, на первый взгляд, единого и целостного федерального бюджетного решения.

И наконец, третье и последнее обстоятельство вытекает из предыдущего. В «оптимальную модель» должен быть заложен инновационный механизм совершенствования политического курса и реформирования самой системы принятия государственных решений, опирающийся на принцип обратных связей и открытых коммуникаций, которые связывают воедино все фазы цикла. Система принятия решений в ходе политико-управленческого процесса должна проходить своего рода «обучение на собственном опыте» и вносить необходимые изменения в собственный институциональный дизайн. Таким образом, политико-управленческий цикл получает не замкнутую и консервативную конфигурацию, а носит открытый (для разнообразных коммуникаций) и инновационный (для улучшения самой системы) характер. В итоге И. Дрором конструируется весьма замысловатая и многоплановая модель политико-управленческого цикла, состоящая из трех крупных стадий, которые в свою очередь включают 18 фаз и 36 субфаз. Начнем со стадий. Израильский политолог выделяет, во-первых, так называемую «метастадию принятия решений» (metapolicymaking), говоря его словами, связанную с принятием предрешения по поводу принятия базового решения; во-вторых, основную стадию принятия решений (policymaking stage), содержащую интеллектуальную работу по проектированию и утверждению того ипи иного акта, и, в-тре- тьих, «постстадию принятия решений» (post-policymaking stage), на которой происходит осуществление решения, оценка его

11 Принятие ПР результатов и последствий. В целом же политико-управленческий процесс (по И. Дрору) выглядит следующим образом:

1. Метастадия включает:

а) формирование ценностей;

б) описание реальности;

в) постановку проблемы;

г) определение и подготовку ресурсов;

д) настройку и регулировку системы принятия решений;

е) взаимное расположение проблем, ценностей и ресурсов;

ж) формулирование политико-управленческой стратегии.

2. Основная стадия включает:

з) распределение ресурсов по отдельным фазам;

и) утверждение операциональных целей в порядке приоритетности;

к) разработку совокупности альтернативных вариантов решения, включая «привлекательные»; л) подготовку прогнозных оценок выгод и затрат от различных альтернатив; м) оценку выгод и затрат от «наиболее приемлемых» альтернатив и окончательный выбор «наилучшей» из них.

3. Постстадия включает:

н) мотивацию исполнения решения; о) осуществление политики; п) оценку результата исполнения решения; р) фазу коммуникаций и обратных связей, соединяющую все перечисленные ранее фазы и стоящую несколько особняком. Кроме всего прочего, И. Дрор выделяет внутри каждой из восемнадцати фаз по две субфазы, содержащие рациональные и экстрарациональные компоненты, взаимодействующие между собой на каждом этапе этого довольно долгого пути. Автор этой хитроумной схемы признается, что ряд фаз, выделяемых в его «оптимальной модели», существуют самостоятельно лишь в абстрактной конструкции, тогда как в реальном управлении они дисперсно разбросаны сквозным образом по всему циклу. По сути дела, метастадия описывает в основном структуру самого механизма принятия решений, основная стадия - собственно подготовку и утверждение решения, а постстадия - соответственно, реализацию решения, оценку его результатов и последствий. В целом же ^оптимальная модель» И. Дрора, разрабатывавшаяся им в 1960-80-е годы, внесла существенный вклад в развитие стадиально-циклического подхода. У. Парсонс отмечает, что «реальная сила анализа, предпринятого Дрором, состоит вовсе не в прескриптивной составляющей его модели, а в концептуальном потенциале, позволяющем описывать политико-управленческий процесс».

Модель стадиального управленческого цикла после определенного периода популярности, который она переживала в 1970-80-е годы, в последнее десятилетие была подвергнута довольно резкой критике. Американский политолог Р. Накамура назвал ее даже примером «ученической политико-управленчес- кой науки» (textbook policy science) за искусственный схематизм и отрыв от реального управленческого процесса, который вовсе не похож на аккуратную и монотонную ленту заводского конвейера. Оппонентами циклической модели был выдвинут ряд серьезных критических замечаний в ее адрес. Их можно свести к следующим пяти положениям:

1) данная модель носит искусственный рационально-эвристический характер, отличаясь от реального политико-управлен- ческого процесса, и поэтому эмпирически не может быть строго верифицируема; 2) циклическая модель не раскрывает каузальных связей, причин и путей продвижения решения от одной стадии к другой;

3) стадиальный подход ориентирует лишь на последовательное и поступательное движение решения «сверху - вниз», практически не учитывая «низовои» уровень включения в процесс бюрократии и других акторов;

4) понятие «политико-управленческого цикла» (в том его смысле, который в основном и используется сегодня) игнорирует многоуровневый характер государственного механизма, каждый из органов которого может быть представлен в виде цикла, взаимодействующего с циклами других госорганов;

5) указанная модель не обеспечивает адекватного и интегрального описания управленческой аналитической работы, поскольку политический анализ функционально сводится в базовой модели управленческого цикла главным образом к последней его фазе - оценке результатов решений.

Таким образом, концепция политико-управленческого цикла, несмотря на все свои преимущества, имеет немало пробелов и слабостей.

Для того чтобы преодолеть слабости стадиапьно-цикл и ческой модели, ряд политологов разработали альтернативные версии процессов принятия политических решений. Мы остановимся лишь на кратком обзоре трех подобных моделей-альтернатив: «попитико-управпенческих потоков» (policy streams) Джона Кин- гдона, «коалиций поддержки» (advocacy coalitions) Попа Саба- тьера и, наконец, модели «раундов» (rounds model) Гиирта Тей- смана. Вначале рассмотрим наиболее раннюю «потоковую» версию Дж. Кингдона, которая была им предложена в монографии «Повестки, альтернативы и публичные политики» (1984). Он начинает с разбора принципов уже упоминавшейся концепции «мусорной корзины», соглашаясь с общей идеей о разновременности формирования проблем и организационных возможностей их преодоления, что в общем-то противоречит модели поступательно-циклического созревания вопросов и поэтапного их разрешения. Дж. Кингдон считает, что в рамках политико-управленческого процесса действуют «параллельно» (а не «последовательно», как в «стадиальной» модели) три отдельных потока: «поток проблем» (problem stream), «поток решений» (policy stream) и «политический поток» (political stream). Рассмотрим их по отдельности. Для эмпирического обоснования своей модели Дж. Кинг- дон проделал эмпирическое исспедоваиие разработки и принятия государственных решений в сфере управления транспортом и здравоохранением в 1976-79 годах, которое опиралось на информацию, полученную в результате проведенных в рамках проекта 247 интервью с отраслевыми администраторами, политиками и активистами, а также 23 «кейс-стади» в избранных областях публичной политики. В итоге он пришел к выводу, что в отдельных областях политики существуют так называемые «потоки проблем», которые состоят из совокупности вопросов, отобранных ЛПР, в то же время налицо огромное количество проблем, которые политики и администраторы считают нужным игнорировать. С точки зрения Дж. Кингдона, функционируют три основных механизма, с помощью которых проблемы попадают в зону внимания ЛПР: во-первых, «индикаторы», которые служат для оценки ранга и характера проблем (здесь важны официальные доклады и оценки, оказывающие влияние на установки и позиции ЛПР); во-вторых, «события», с помощью которых внимание ЛПР фокусируется на тех или иных проблемах, как, например, это бывает с такими чрезвычайными событиями, как стихийные бедствия или транспортные катастрофы; в-третьих, «обратные связи», посредством которых для ЛПР доставляется информация о текущей обстановке и фиксируются затруднения при достижении целей или же появление непредвиденных последствий от принятых решений.

Затем Дж. Кингдон переходит к другому потоку - «потоку решений», который он между депом обозначает метафорой «прото-супа», в котором «варятся идеи-ингредиенты» тех или иных государственных решений. В этом «супе» одни идеи решений каким-то образом всплывают на самый верх политической повестки, в то время как другие уходят на ее дно. В политической среде (в оболочке которой варится этот «суп» из возможных компонентов решений) действуют «политические предприниматели» (policy entrepreneurs), «желающие инвестировать ресурсы различных типов в надежде на их возвращение в будущем в форме предпочитаемых ими решений»83. Но идея решения, предложенного «политическими предпринимателями» для всего сообщества, должна отвечать трем основным критериям, а именно она должна быть технически обоснованной, соответствовать доминирущим ценностям и предусматривать ожидаемые ограничения, в рамках которых данное решение будет работать. В итоге «брожения супа», то есть борьбы между разпичными «антрепренерами от политики», создается перечень предложений, из числа которых и формируется пакет альтернатив в правительственной повестке дня. Рассмотрим теперь последний из потоков, выделенных Дж. Кингдоном, то есть «политический поток», который в свою очередь распадается на такие элементы, как национальное сознание (общественный климат и мнение нации); организованные политические силы (законодательные органы, политические партии и группы давления); правительство (изменения в персонале и юриспруденции) и, кроме того, способы достижения консенсуса (торг, отступные и лр.). В критические моменты принятия политических решений все три указанных потока соединяются воедино. Дж. Кингдон проводит здесь аналогию с запуском космических аппаратов с Земли к другим небесным телам, когда открывается на время «окно возможностей», связанное с одновременным наличием готового аппарата, положением Земли и точных расчетов траектории полета. В тот момент когда в социальном пространстве и времени одновременно открываются «окна возможностей» у «потоков» проблем, решений и политик, происходит их соединение в единый процесс, что в итоге создает высокую вероятность попадания сформулированного вопроса в обойму политической повестки дня и принятия в соответствующей сфере управления адекватного публичного решения. Таким образом, конкуренция между различными «параллельными» потоками проблем, их решений и участников дает на выходе модель, уходящую от жесткой согласованности и логической последовательности во времени тех или иных четко фиксированных ступеней принятия политических решений.

Несколько иную логику альтернативного построения динамической модели процесса принятия публично-государственных решений предложил американский политолог Пол Сабатьер, разработавший концепцию «коалиций поддержки»66. Он выступил с довольно резкой и аргументированной критикой стадиально-циклического подхода, отметив прежде всего, что само отделение работы по построению повестки дня от иных этапов процесса принятия публичных решений выглядит нереалистичным с точки зрения реальной практики, также как и несостоятельным с позиций строгой теории. В отличие от Дж. Кингдона, считавшего, что проблемно-политические потоки развиваются «параллельно», соединяясь в открывающемся время от времени «окне возможностей», П. Сабатьер утверждает, что попити- ческий анализ, предполагающий постоянную обработку информации и использование знаний, сам по себе выступает в качестве составной части «политического потока» (то есть процесса взаимодействия политических организаций как между собой, так и с гражданским обществом). Для построения концептуальной модели, которая была бы способна выступить альтернативой стадиальной концепции и при этом могла адекватно отобразить комплексную природу политико-управленческого процесса, американский политолог предлагает синтезировать ряд идей, позаимствовав их нз различных теорий. Например, согласно его мнению, необходимо соединить такие разнородные идеи: идею «сетей» в описании ролей агентов ППР на различных этапах цикла; идею «воронки причинности» в описании роли социально- экономических факторов; идею «сквозной роли» аналитической работы на всем протяжении процесса принятия решений; идею мифов и верований, ценностей и взглядов элитных и других социально-политических групп в механизме публичной политики. В итоге им строится синтетическая концепция политико-управленческого процесса, в которой преодолевается ряд недостатков стадиально-циклической модели.

Итак, к чему же сводится основное содержание модели «коалиций поддержки», которая приобрела в последнее десятилетие довольно широкую популярность в западной политологии? П. Сабатьер пытается объединить в общей модели политико- управленческого процесса довольно разнородные компоненты: акторные (сеть участников процесса в отдельной сфере госуправления); факторные (воздействие социальных, экономических и прочих факторов внешней среды); нормативно-институцио- нальные (ограничения политических институтов и норм); когнитивные (верования, мнения и ценности) и системные (влияние правительственной системы и других отраслевых государственных подсистем) и пр. (см. схему 2).

В центре его концепции стоят принципы стабильного воспроизводства и постепенного изменения пол итико-у прав пен ческой системы в процессе подготовки, принятия и осуществления публично-государственных решений. «Политико-управленческая подсистема» (policy subsystem) состоит из нескольких взаимодействующих и конкурирующих «коалиций поддержки», включающих в себя в свою очередь совокупность государственных и негосударственных акторов, которые борются за продвижение тех или иных вариантов политических решений. Эти «коалиции поддержки» отличаются друг от друга по ценностям и верованиям, целям и стратегиям, позициям и ресурсам. Кто же входит в состав этих коалиций? Кроме традиционных ЛПР

(выборных политиков и высших администраторов) П. Сабатьер вводит в число участников процесса принятия решений группы давления, аналитические центры и академические учреждения, политических журналистов, а также представителей госорганов из смежных подсистем. Особо выделяются в составе подсистем так называемые «попитико-управленческие брокеры» (policy brokers), обеспечивающие действие стабильных правип конкуренции для борющихся «коалиций поддержки». Это могут быть руководители государственных институтов, судебные и арбитражные органы, специальные комитеты и согласительные комиссии. Задача попитико-управленческих брокеров состоит в содействии проведению переговоров и консультаций между конкурирующими коалициями, в результате которых сторонами достигаются приемлемые для них соглашения и обоснованные компромиссы, что в свою очередь способствует стабильному воспроизводству политико-управленческого процесса. Каким же образом происходит объединение достаточно разнородных акторов в описываемые «коалиции поддержки»? Для консолидации последних от участников требуется, чтобы они поддерживали совместные цели и определенные «верования», служащие неким цементирующим коалицию началом. Итак, «коалиция поддержки» - это группа акторов, продвигающих решение и имеющих сходные базовые ценности, общее понимание причинных механизмов и восприятие тех ипи иных проблем.

Чтобы компенсировать отсутствие рассмотрения во многих динамических моделях ППР когнитивных и аксиологических ориентиров, П. Сабатьер разрабатывает специальные концепты «политических верований» и «политико-ориентированного обучения». Он начинает с того, что выстраивает иерархическую структуру «верований», на которую опирается та или иная политико-управленческая коалиция. Во-первых, в центре структуры находится «глубинное ядро верований», состоящее из фундаментальных ценностей и устойчивых норм, которые применяются ЛПР во всех попитико-управленческих подсистемах (например, базовые рыночные и демократические принципы).

Во-вторых, в качестве следующего уровня данной иерархии выступает так называемый «политико-управленческий круг», состоящий из механизмов и стратегий, которые направлены на достижение глубинных и фундаментальных ценностных ориентиров (к примеру, стратегические задачи и правила ведения избирательной кампании). И в-третьих, на периферии данной концентрической структуры находится последний ее уровень или слой, именуемый «вторичными аспектами», к числу которых относятся «верования», выработанные в ходе собственного опыта практического продвижения тех или иных инструментальных решений и применения пособов получения информации, что требуется для достижения на этот раз уже политико-управленческих задач и что, как правило, менее всего разделяется участниками коалиции. Что же касается обобщения собственного опыта во «вторичных верованиях», то П. Сабатьером вводится понятие «попитико-ориентированного обучения», под которым подразумевается процесс изменения некоторых установок и стереотипов в результате их сопоставления с полученным практическим опытом. Этот процесс обучения оказывает корректирующее влияние прежде всего на некоторые поверхностные уровни «системы верований», которая выглядит как своего рода матрешка. К примеру, обучение на опыте может касаться решений по налоговой политике, когда требуется внесение корректировки в ставку местного налога, уточнение налогооблагаемой базы ипи порядка сбора налога. И все же учет когнитивных ориентиров акторов не исчерпывает содержания концепции «коалиций поддержки». Именно «некогнитивные факторы» часто служат источником стабильности ипи изменений в политико-управленческом процессе. П. Сабать- ер выделяет две группы подобных факторов: «относительно стабильные параметры», обеспечивающие воспроизводство политико-управленческого процесса, и «внешние системные события», работающие в обратном направлении и вызывающие перемены в принятии решений. К первой группе относятся следующие факторы: характер регулируемого объекта (сферы общественных бпаг); конфигурация распределения природных ресурсов в стране; социальная структура; фундаментальные социокультурные ценности и базовые конституционные нормы. Во вторую группу входят изменения в макроэкономике, социальной жизни, общественном мнении, правящей страной группировке и перемены в «смежных» политико-управленческих подсистемах, связанные с принятыми там публичными решениями и их последствиями. Обе зти группы факторов стабильности и изменений взаимодействуют между собой, оказывая влияние на аккумуляцию ресурсов и мобилизацию ограничений у действующих в данной подсистеме игроков, разбитых на коалиции. Акторы в свою очередь анализируют и оценивают данные факторы сквозь призму «систем верований», сложившихся внутри «коалиций поддержки», вырабатывают стратегический курс, альтернативные проекты решений, мобилизуют свои ресурсы и инструменты в конкурентной борьбе с противостоящими проектами иных коалиций и добиваются реализации выгодного им варианта государственного решения (или программы). Замыкается этот круг через механизм «обратной связи», как и в циклической модели, и таким образом политико-управленческий процесс выходит на новый виток спирали. Несмотря на все достоинства подобного довольно изощренного построения и явную популярность среди западных политологов, модель «коалиций поддержки» была (как и все прочие) подвергнута критическому анализу. Уэйн Парсонс, сам придерживающийся конкурирующего стадиального подхода, выделяет несколько крупных недостатков модели «коалиций поддержки». Во-первых, модель была построена на основе обобщения эмпирического материала о принятии государственных решений в социокультурном и политико-институциональном контексте США. В тех демократических странах, где процесс принятия решений более централизован и закрыт для торга, где существуют исторические традиции этатизма (Франция, Италия и др.) или корпоративизма (Австрия, Швеция, Германия и др.), данная крайне плюралистичная по характеру концепция будет работать слабо. Во-вторых, в концепции П. Сабатьера идет постоянное смешение реальных и виртуальных компонентов процесса ППР, поскольку почти везде теряется граница между материальными его механизмами, факторами внешней среды и когнитивными стереотипами их восприятия со стороны акторов, составляющих «коалицию поддержки». В-третьих, примерно такая же путаница происходит в отношениях между прескрип- тивными ^дескриптивными компонентами заявленной модели. Далеко не всегда ясно, когда и где в концептуальных рамках автором задается вопрос: «Что такое процесс принятия политических решений?», а когда ставится другой: «Какой должна стать система принятия политических решений?». И в-четвертых, ставя в центр анализа значение верований и ценностей, автор модели практически уходит в сторону от выяснения серьезных вопросов, касающихся роли социальных интересов и властных ресурсов в разработке и осуществлении публично-государственной политики. Таким образом, если все подытожить, то концепция «коалиций поддержки», с одной стороны, вносит существенный вклад как в синтезирование различных теоретико-методологических подходов к интерпретации процесса принятия политических решений, так и в более гибкое «параллельное» понимание соотношения различных его фаз. С другой стороны, модель П. Сабатьера сама страдает некоторыми недостатками и определенной неполнотой, упуская из виду такие важные компоненты механизма принятия решений, как интересы и их формулы, организационные формы и процедуры и др. Последняя по счету из рассматриваемых в этой главе концепций политико-управленческого процесса - «модель раундов» Гиирта Тейсмана разработана совсем недавно. Нидерландский политолог анализирует силу и слабость уже известных нам «фазовой» и «потоковой» моделей, а затем переходит к концептуализации своей собственной «модели раундов». Г. Тей- сман исходит из идеи, перекликающейся с уже рассмотренной выше мыслью Г. Алписона, о необходимости многомерного анализа принятия политических решений сквозь призму различных моделей, которые он называет «папками» (folders) в отличие от линз (lences) Г. Аллисона. Г. Тейсман приходит к заключению, что все эти три модели должны взаимодополнять друг друга, что и пытается доказать в своем исследовании, посвященном изучению принятия решений законодательными и исполнительными органами Нидерландов в отношении строительства железнодорожной супермагистрапи между Роттердамом и Германией в 1990-е годы.

К чему же сводится содержание «модели раундов», дополняющей уже известные нам концепции политико-управпенчес- кого процесса? Г. Тейсман дает ей следующую авторскую характеристику: «В противоположность „фазовой" модели исследователь, стоящий на подобной позиции, исходит из того, что проблемы и их решения связаны не только с одним-един- ственным актором (лицом, принимающим решения), и поэтому они происходят в какой-то четко фиксированный момент их утверждения. Множество акторов вовлечены в принятие решений и привносят свои собственные представления о соответствующих проблемах, возможных решениях и политических вердиктах. Чтобы понять характер принятия решений, ученый должен сосредоточить внимание на многообразии акторов и целей, способах решений и их динамике, также как и в целом на взаимодействии между этими элементами». При сравнении моделей «фаз» и «раундов» приходит в голову аналогия с уже рассмотренной оппозицией «ограниченной рациональности» и «инкрементализма», где принцип рационализированного холизма управленческого механизма также противостоит идее борющихся акторов, входящих в состав этого же механизма. В этом «раун- довая» модель процесса принятия публичных решений в чем-то продолжает инкременталистскую традицию, поскольку исходит из предположения о комплексном характере динамики данного процесса, который образует продвигающими свои собственные варианты решений политическими акторами. Не отказываясь полностью от идеи разбиения политико-управленческого процесса на определенный этапы, Г. Тейсман утверждает, что каждый «раунд принятия решения» (decision making round) представляет собой прежде всего результат взаимодействия отдельных решений, продвигаемых различными игроками. При этом состав акторов, соотношение сил, взаимодействие между ними, а иногда и сами правила игры меняются от раунда к раунду. В центре внимания здесь находятся так называемые «ряды решений» (rows of decisions), принимаемых основными участниками раундов. Их взаимное пересечение (торг, борьба и компромиссы) и образуют результат того или иного раунда, в итоге которого складывается промежуточная конфигурация публичного решения, которое в ходе следующего раунда вновь может быть подвергнуто известной коррекции. С этой точки зрения, нет и не может быть единого и неизменного содержания политического решения, принятого в какой-то момент один раз и навсегда. Сама практика исполнения законодательных и административных актов показывает, что здесь происходит множество корректировок, адаптирующих решение к изменяющимся условиям, а то и просто замена старого решения новой его версией. В этом смысле вообще не существует четкого момента принятия решения, поскольку даже после его промульгации и в процессе его исполнения могут многократно меняться и уточняться условия и ресурсы, определение проблем и задач. Всякий депутат Госдумы, к примеру, знает, что даже статус так называемой «защищенной статьи» бюджетного решения не является гарантией ее полноценного исполнения, поскольку могут и не найтись финансовые ресурсы, и поменяться политические приоритеты, и возникнуть чрезвычайные обстоятельства.

Поэтому, когда мы говорим о целостном, принятом и исполняемом государственном решении, то нередко забываем, что само содержание решения в ходе его продвижения могло многократно меняться. Отсюда Г. Тейсман заключает: «Сам отсчет начала и завершения раунда принятия решений связан с утверждением определенной версии формирования проблемы и с „виртуальным" принятием ее одним или несколькими акторами». Эта «виртуальная» формула принятия решения очень напоминает то, что в отечественной практике называется «решением в рабочем порядке», «протокольным решением» или же «рабочими договоренностями» и «согласительным решением». Таким образом, согласно выводам разобранной концепции всякое публичное решение в процессе своего принятия и осуществления проходит множество «виртуальных» состояний, результирующих ту или иную комбинацию «рядов» субрешений, которые продвигаются заинтересованными игроками, участвующими в том или ином раунде этой длинной и непростой игры.

Теоретические предпосылки конструирования цикло-сетевой модели принятия политических решений

Ефимов Иван Андреевич,

аспирант кафедры политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

В конце XX века, когда в мировом сообществе усилилась потребность в выработке долгосрочных, всесторонне обоснованных политических решений, политология стала привлекать все больше внимания глав государств, руководящих работников государственных и негосударственных структур. Это дало импульс созданию различных методик, использование которых помогло бы лучше понять политические процессы и обеспечило бы максимально надежное политическое прогнозирование.

Вместе с тем, предпосылки, позволившие теории политических решений оформиться в самостоятельную дисциплину, появились уже в середине XX века, когда дифференциация социальных и гуманитарных наук продвинулась довольно далеко . Во второй половине XX века политическая наука выделилась в самостоятельную дисциплину, и ее различные аспекты начали преподаваться в университетах . Согласно определению одного из основателей Чигагской школы политического бихевиоризма Г.Лассуелла, политическая «научная дисциплина может быть отнесена к политической науке, если она разъясняет процесс принятия политических решений в обществе, или же обеспечивает необходимыми данными разработку рациональных способов разрешения политико-управленческих вопросов» .

Дальнейшее развитие политических наук было стимулировано необходимостью сохранения и развития западных демократий, требовавших оптимизации государственного управления . Принято выделять три основных этапа становления теории принятия политических решений.

На первом этапе (1940-1960 годы) формируются основные подходы и концепции. Идет научная дискуссия, в результате которой рождаются новые модели и возникают новые теоретические концепты. Концептуально оформляются такие модели принятия политических решений, как рационализм, инкрементализм и смешанное сканирование.

В ходе второго этапа – (1960-1970 годы) теория политических решений оформляется в качестве университетской дисциплины. В программы большинства вузов включается курс по принятию политических решений, по данной тематике защищается большое количество диссертаций, пишутся книги, издается целый спектр специализированных журналов. Разрабатываются новые модели принятия политический решений, появляются первые модели политико-управленческого цикла, позволившие систематизировать процесс принятия политических решений.

На третьем этапе – (1980-1990 годы) произошла дифференциация и специализация направлений. Публикуются работы, посвященные отдельным стадиям процесса принятия политических решений, изучается специфика принятия решений в различных сферах: в политике, экономике, образовании, военной сфере . Происходит зарождение одного их наиболее популярных и распространенных на сегодняшний день подходов к принятию политических решений – сетевой подход.

По мере развития теории принятия политических решений было разработано большое количество подходов и моделей. Наиболее современными и популярными подходами к теории принятия политических решений являются циклическая модель и сетевой подход. Обе теоретические концепции активно используются политологами и политическими аналитиками при моделировании, прогнозировании анализе и описании процесса принятия политических решений.

Вместе с тем, динамично развивающаяся политическая среда, наряду с постоянно усложняющимися внутренними процессами, связанными с усилением роли горизонтальных связей, а также появлением новых игроков, подталкивает политологов и исследователей политического процесса к разработке новых моделей и подходов к теории принятия политический решений, которые бы в полной мере отвечали бы требованиям современности.

Циклическая модель принятия политических решений позволяет исследователю сконцентрироваться на структуре принимаемого политического решения, разбить его на фазы и стадии, проанализировать и исследовать их, а также выявлять узловые точки, так называемые точки бифуркации, непосредственно влияющие на характер принимаемого решения. Циклическая модель объединяет в себе ряд иных подходов и моделей принятия политических решений, в том числе: фазовую, раундовую, потоковую модели, отдельные аспекты инкременталисткой модели и модели всеобъемлющей рациональности. Однако при всей своей многообразности, циклический подход к принятию политических решений не позволяет отслеживать и анализировать роль, характер, а также динамику взаимоотношений между участниками внутри политического процесса.

В свою очередь сетевой подход к принятию политических решений в основном концентрируется на описании участников процесса принятия решений, а также стратегии их поведения, моделей посредничества, тем самым, отображает динамику политического процесса . Сетевой подход, в свою очередь, также содержит в себе внутреннюю систему и структуру, так, К.Хэй выделяет фазы функционирования политической сети , каждая из которой корреспондирует определенному этапу процесса принятия политических решений. Тем не менее, принимая во внимание, особенности политических сетей: их договорную основу, превалирование горизонтальных связей, как правило, отсутствие единой модели поведения внутри сети – приходится констатировать, что структура и системность политических сетей весьма условна и не может быть использована в качестве матрицы при попытке системного описания и анализа процесса принятия политический решений. Таким образом, сетевой подход к теории принятия политических решений обладает достаточным инструментарием, необходимым для описания характера взаимоотношений между участниками внутри политического процесса при принятии решений, но не позволяет исследователю в полной мере описать структуру и систематизировать непосредственно процесс принятия решения, что является необходимым условием политического моделирования.

Для описания и анализа многогранного и сложносоставного современного политического процесса необходимо использовать такую теоретическую модель принятия политических решений, которая могла бы в равной мере как структурировать процесс принятия решений, выявлять узловые точки, то есть либо момент фактического принятия решения, либо основные моменты, оказывающие решающее влияние на итоговое решение, так и отобразить характер и роль участников политического процесса.

В качестве теоретической основы, необходимой для вышеуказанного моделирования, предлагается использовать цикло-сетевую модель принятия политических решений, образованной за счет совмещения двух ранее рассмотренных подходов к принятию политических решений: циклического и сетевого. Совмещение двух теоретических подходов представляется возможным за счет взаимного наложения фаз циклической модели и этапов функционирования политической сети, что позволит эмпирически выявить совместимость и взаимозависимость между фазами различных подходов.

Перед тем как перейти к взаимному наложению двух теоретических подходов к принятию политических решений необходимо не только концептуализировать и обосновать непосредственно механизм совмещения двух теоретических подходов, но и в, первую очередь, остановить выбор на конкретных моделях сетевого и циклического подхода к принятию политических решений.

Если в рамках сетевого подхода многие видные политологи выделяют различные виды и типы политических сетей, но во многом сходятся на общих позициях относительно принципа функционирования политической сети, выделяя пять основных этапов, то с циклической моделью принятия политических решений все обстоит не столь однозначно. Одна из первых циклических моделей, предложенная У.Дженкинсом, содержала семь фаз политико-управленческого цикла, модель Б.Хогвуда и Л.Ганна – девять, считающаяся классической модель Д.Андерсона – пять, а ее модифицированный вариант – модель Брайсона и Кросби – восемь, причем, несмотря на общий принцип построения, некоторые фазы различных моделей содержательно не совпадают друг с другом. Автор предлагает остановиться на ставшей классической модели Д.Андерсона, так как она является наиболее распространенной и универсальной.

Определившись с моделями, на основе которых будет конституироваться цикло-сетевой подход к принятию политических решений, представляется целесообразным обозначить и обосновать базовые критерии и принципы, согласно которым будет осуществляться совмещение двух теоретических подходов.

Гипотеза состоит в предположении того, что в рамках процесса принятия политических решений вероятно совпадение пяти стадий функционирования политической сети: предсетевой стадии, стадии построения сети, стадии работы сети, стадии трансформации сети и, наконец, стадии распада сети с пятью фазами классической циклической модели Д.Андерсона: построением повестки дня, формулированием возможных вариантов решения, выбором оптимального решения, реализацией решения и оценкой полученных результатов .

При конструировании цикло-сетевой модели принятия политических решений за основу принимается циклическая модель Д.Андерсона, фазы модели ложатся в основу каркаса теоретической конструкции, на которую впоследствии накладываются фазы сетевого подхода. При взаимном наложении моделей фазы политико-управленческого цикла остаюсь стабильными, в то время как фазы сетевого подхода могут смещаться на ступеньку вверх или вниз. Таким образом, исследователь получает модель, которая не только структурно отображает процесс принятия решения, разбивая его на логические составляющие, но и описывает характер поведения акторов на каждом его отрезке.

Первая фаза политико-управленческого цикла – «построение повестки дня», на которой обсуждаются общественно значимые проблемы, совпадает с «предсетевой» стадией функционирования политической сети, в тот период, когда происходит отбор участников будущей сети по представляемым ими интересам.

Ключевым моментом данного этапа является актуализация той или иной проблемы, которая в первую очередь должна быть конкретизирована и структурирована. Одновременно участники политической сети, которые заинтересованы по тем или иным причинам в продвижении и актуализации определенной проблемы начинают вести переговоры и консультации с другими потенциальными участниками политического процесса, калькулируют выгоды, подсчитывают издержки, разрабатывают стратегию возможного действия.

В случае если повестка дня носит общий характер и в основном обсуждаются проблемы, решение которых необходимо, но в условиях существующей конъюнктуры маловероятно, деятельность политических сетей не столь активна, поэтому их участие в ходе цикла поддержания внимания минимально.

Если же повестка дня носит институциональный характер и обсуждению подлежат вопросы актуальные для отдельно взятой отрасли или сектора экономики, а также любой иной конкретной сферы деятельности, политические сети, не будучи еще до конца сформированы, принимают достаточно активно участие в цикле поддержания внимания к проблеме. На данной стадии формирующиеся политические сети могут преследовать различные интересы: либо максимально, в силу своих возможностей, поддержать проблему, способствуя ее попаданию в актуальную повестку дня; либо наоборот постараться дезавуировать проблему на ранней стадии; либо подкорректировать проблему таким образом, чтобы она соответствовала их интересам.

Необходимо также рассмотреть возможность потенциального смещения сетевого подхода при взаимном наложении двух подходов на одну ступень относительно циклической модели. Смещение вверх невозможно по определению, так как любая проблема или возможность ее формулирования, сопряженная с риском ее дальнейшего продвижения, автоматически создает предпосылки для возникновения предсетевой стадии, поэтому ситуация при которой фазе построения повестки дня политико-управленческого цикла не будет соответствовать никакой этап функционирования политической сети невозможен.

На следующем этапе построения цикло-сетевой модели принятия политических решений предполагается что фаза «формирования проблемы» политико-управленческого цикла будет совпадать с этапом «формирования сети» сетевого подхода.

На данной стадии в,первую очередь, речь идет о концептуальном оформлении возможного варианта решения проблемы, ведь один из способов обозначения и формирования проблемы – предложение множества альтернативных вариантов ее решения. Участники формирующейся сети имеют оперативную возможность инкорпорировать в формирующуюся проблему максимум своих интересов.

На стадии «формирование проблемы» участники политико-управленческого процесса, в зависимости от предлагаемых альтернативных вариантов решения проблемы, начинают блокироваться друг с другом, образуя альянсы, союзы, перерастающие в сетевые структуры. Важным представляется не выбор какого-то примерного варианта решения, а определение будущих границ решения проблемы, ее концептуализация.

Характер и структура формируемой сети, а также алгоритм ее дальнейших действий, во многом зависит от сферы, которую затрагивает формируемая проблема – общественно-политическая, социальная или же исключительно экономическая область. Так в случае, если затронута общественно-политическая и во многом социальная сфера, то борьба происходит, как правило, открыто, в форме широкого обсуждения ее предмета в СМИ, с привлечением политических партий, экспертов. Формирующаяся сеть имеет одно ядро – инициатора проблемы, вокруг которого выстраиваются другие участники политико-управленческого процесса, принимающие активное участие в выработке альтернативных вариантов решения проблемы и в определенной степени оказывающие влияние на конечное решение.

В случае, если проблема затрагивает экономические интересы бизнеса, то здесь возможно большое количество различных вариантов.

Во-первых, возможно формирование двух-ядерной сети, в рамках которой, одна группа участников, объединенная вокруг ярко выраженного лидера, либо группы лидеров, противостоит по концептуальному вопросу: быть или не быть решению проблемы, другой группе участников, образующих второе ядро. Борьба может вестись как в открытой форме, обсуждаться в СМИ, быть явной в ходе обсуждений, дискуссий, заседаний, так и в скрытой – «подковерная» борьба, неформальные методы воздействия на конкурентов.

Во-вторых, при условии отсутствия ярко выраженного лидера или группы лидеров вероятно формирование безъядерной сети. Таким образом, процесс формирования сети во многом осложняется за счет большого количества переговоров и постоянного процесса коммуникации участников сети между собой, что может кардинальным образом менять характер поведения ее членов, в зависимости от достигнутых договоренностей. Борьба между участниками такого рода политической сети может вестись как в открытой, так и в скрытой форме, однако, учитывая относительную разобщенность участников безъядерной сети, а также отсутствие ярко выраженного лидера, который мог бы повлиять на поведение ее членов, как правило, участники сети прибегают к открытому способу ведения борьбы.

В-третьих, при условии относительно схожей позиции большинства участников экономической сферы, в которой намечено решение проблемы, возможно формирование сети с одним ядром. В данном случае основная борьба между участниками политической сети с целью максимизации собственных интересов переноситься на последующие стадии политико-управленческого цикла.

Стадия формирования проблемы может также одновременно совпадать и с другими фазами политических сетей: «предсетевой» и фазой «работы сети».

В первом случае, речь может идти либо о запоздалой реакции потенциальных участников политической сети на реалии политико-управленческого процесса, либо о неожиданных, односторонних действиях со стороны власти, или других участников политико-управленческого процесса, по постановке, актуализации и формулированию проблемы.

Во втором, речь идет о завершении процесса формирования сети до перехода на следующую стадию политико-управленческого цикла, когда недавно сформированная политическая сеть решает задачи либо по ускоренному продвижению проблемы на следующую стадию политического цикла, стараясь максимизировать свою выгоду от сложившейся политической и иной благоприятной конъюнктуры, либо, наоборот, максимально затормозить политический процесс, с целью снять проблему с рассматриваемой повестки, или же сформулировать ее таким образом, что она потеряет свою актуальность.

На следующем этапе построения цикло-сетевой модели принятия политических решений предполагается, что стадия «выбора оптимального решения» совпадает со стадией «работы политической сети». Данная стадия является, по сути, ключевой в процессе принятия политических решений, так как результатом данного этапа должно стать принятие или утверждение конкретного варианта решения проблемы. Для данной стадии характерны следующие черты.

Во-первых, на стадии «выбора оптимального решения» происходит борьба между различными акторами по продвижению своих альтернативных вариантов. В основном на этом этапе участвуют лишь те участники политико-управленческого процесса, которым удалось доказать и отстоять состоятельность предлагаемых ими инициатив на предыдущих стадиях политического процесса.

Во-вторых, отличительной чертой данного этапа цикло-сетевой модели является то, что на данной стадии происходит не только борьба идей и альтернативных вариантов решения проблемы, но также активное противостояние между различными акторами, по продвижению и отстаиванию своих альтернативных вариантов.

В-третьих, происходит создание внутренних правил игры, кодекса поведения и утверждение одного из четырех вариантов взаимодействия внутри сети. Согласно первому варианту все участники равны между собой, отсутствует явный лидер или группа лидеров. Второй вариант предполагает наличие лидера, гегемона, и его нераздельное господство внутри сети. Третий вариант представляет собой борьбу нескольких наиболее сильных групп за лидерство и навязывание остальным группам их видения цели и средств ее достижения. Четвертый вариант предполагает различные формы торга внутри сети, создания долгосрочных и краткосрочных коалиций с целью решения стратегических и сиюминутных задач.

Вместе с тем, необходимо отметить, что на данной стадии цикло-сетевой модели может происходить не только принятие или утверждение какого-нибудь определенного варианта решения проблемы, заключающееся в выборе одного конкретного альтернативного варианта решения проблемы, но также конвергенция существующих альтернатив и формирование новой, устраивающей большинство участников политико-управленческого процесса.

Стадия «выбора оптимального решения» может совпадать со стадиями «сбой в работе сети» или «трансформация сети». Совпадение с любой из вышеперечисленных стадий – сетевая реакция на процессы, происходящие на стадии «выбора оптимального решения».

Сбой в работе сети происходит в результате неспособности участников сети договориться между собой и достигнуть намеченных целей, а также, в случае если поставленные задачи со временем утратили свою актуальность.

Трансформация сети, в свою очередь, может происходить после сбоя работы сети или во время работы сети, в случае если возникает необходимость, вызванная эндогенными и экзогенными факторами, изменить состав или цели функционирования сети.

Завершение конструирования цикло-сетевой модели знаменуется взаимным наложением последующих двух этапов циклической модели «претворение решения в жизнь» и «оценка результатов» с двумя стадиями сетевого подхода «распад сети» и «трансформация сети».

В зависимости от итогов процесса принятия политического решения и того, каким образом оно имплементируется в жизнь зависит дальнейшее функционирование политической сети.

Распад сети обычно происходит при достижении поставленных целей, когда дальнейшее существование сети нецелесообразно.

Трансформация сети, как правило, происходит после проведения экспертизы результатов принятого решения. По результатам проведенного анализа органы власти или группы интересов могут выступить с инициативами, направленными на улучшение и доработку отдельных аспектов уже принятого и имплементированного решения. В подобном случае возможно начало нового цикла, связанного как с отстаиванием прежних инициатив, так и с внесением в принятое решение определенных поправок. Таким образом, т рансформация сети может совпадать с фазой формирования новой сети, таким образом можно говорить о циклах функционирования политических сетей.

Цикло-сетевая модель позволяет объединить два наиболее популярных подхода к принятию политических решений в одном, разбить процесс принятия политических решений на фазы и стадии, подробно их проанализировать, выявить точки бифуркации. Органично инкорпорируя этапы сетевого подхода, отражающие характер неформального взаимодействия акторов, в рамках политико-управленческого цикла, цикло-сетевая модель позволяет подробно рассматривать поведение участников политического процесса на отдельных этапах процесса принятия политических решений. Цикло-сетевая модель наделяет исследователя дополнительным теоретическим инструментарием, необходимым как при анализе, так и моделировании процесса принятия политических решений.

Литература.

1. Дегтярев А.А. Принятие политических решений в структуре социальных и управленческих дисциплин // Полис №2, 2002.

2. Дегтярев А.А. Принятие политических решений. М.2004.

3. Сморгунов Л.В. Сетевой подход к политике и управлению // Полис №3, 2001.

4. Anderson J. Public Policymaking: An Introduction. Boston , 1994.

5. Dunn W. Public Policy Analysis: An Introduction. Englewood Cliffs. 1994.

6. Downs A. Up and Down with Ecology: The Issue-Attention Cycle. // Public Interest, vol. 31. 1972.

7. Hay C. The Tangled Webs We Weave: The Discourse, Strategy And Practice Of Networking. // Comparing Policy Networks, 1998. Downs А . Up and Down with Ecology: The Issue-Attention Cycle. // Public Interest, vol. 31. 1972. стр . 38-59.

В современной научной литературе уже около трех десятилетий идет обсуждение вопроса о том, что представляет собой механизм принятия политических решений (МППР) и из каких компонентов он состоит (Й. Дрор, Ч. Линдблом, Г. Саймон, П. Сабатьер и др.). Но пожалуй лишь в настоящее время назрела потребность в построении адекватной модели механизма принятия решений, по своей остроте примерно подобная той ситуации, которая имела место в 1960-70-е годы при создании концепта политико-управленческого цикла, появившегося в качестве известной реакции на доминирование в специальной литературе «атеоретических» case studies. Поэтому перед нами возникает задача конструирования общей модели (метамодели) механизма принятия политических решений, которая позволила бы дать более или менее точное описание и глубокое объяснение способов его работы в отдельных государственных институтах.
Каким же условиям должна отвечать подобного рода модель? Во-первых, в рамках метамодели МППР требуется синтезировать сильные стороны различных методологических подходов. Например, попробовать соединить анализ макро- и микро- уровней ППР, т.е. политико-управленческих сетей агентов с их инкрементальными взаимодействиями, дополнив все это идеями групповой репрезентации, а также интегрировать принципы организационного холизма со стратегией и тактикой индивидуальной активности. Другими словами, следует построить некую «матрёшку», где формальная структура государственной организации дополнялась бы реальной борьбой индивидов и их различных группировок. Во-вторых, представляется необходимым сочетание учета рациональных, экстрарациональных, ценностных ориентиров и действия различных нормативных регулятивов (правовых и моральных, официальных и неофициальных). И, наконец, в-третьих, следует принять в расчет и сами способы целедостижения, включающие организационные формы и разнообразные процедуры, использование ресурсов и операций, методов и инструментов, также как и типы взаимодействий и коммуникаций между участниками принятия политических решений.
Исходя из обозначенных выше условий можнпо пытаться обрисовать контур структуры и компонентов таксономической метамодели механизма принятия политических решений. Представлена она может быть следующим образом (См.Таблица).
Социально-целеполагательный субкомплекс МППР обеспечивает функции целедостижения и отвечает за определение «формулы интересов» агентов, учет совокупности факторов контекста, и, в итоге, формирование «древа целей» публичного решения. Он включает в себя агенто-сетевой (агентономический) и контекстуально-целевой (телеономический) модули. Разбор практически всякого социально- политического механизма начинается с анализа составляющего его агентов (или участников): индивидов и групп. Для того, чтобы определить «древо целей» того или иного публично-государственного решения необходимо выяснить «формулу интересов» основных его участников, их общие стратегии, затем учесть информацию о факторах и контексте проблемной ситуации, а в итоге сформулировать общественную проблему, которую необходимо решить в рамках того или иного административного или законодательного акта. Первый, агенто-сетевой, модуль включает в себя разбор политико-управленческих сетей публичных решений в самом широком смысле, который предполагает анализ не только лиц, их принимающих (политики и высшие администраторы) и исполняющих (чиновники госаппарата), или лиц, оказывающих влияние на ЛПР (активисты группы давления и политических партий), что попадает в сферу внимания политико-акторного субмодуля, но и интересов рядовых граждан, выступающих в качестве как адресных групп, так и индивидуальных потребителей результатов тех или иных актов, что, в свою очередь, служит предметом для социально-адресатного субмодуля.
Не менее важное место в социально - целеполагательном субкомплексе МППР занимает телеономический модуль, в свою очередь состоящий из контекстуально- факторного и проблемно-целевого субмодулей. Функциональным предназначением данного модуля в конечном счете является разработка «древа целей», входящих в состав каждого публичного решения. В чем же состоит роль каждой из указанных пар субмодулей? Всякий принимаемый политиками государственный акт разрабатывается и осуществляется в контексте определенной социальной, экономической и политической ситуации, то есть воздействия на всех агентов комплекса факторов внешней и внутренней среды, информация о характере и содержании которых подлежит учету в границах контекстуально-факторного субмодуля. Но кроме учета факторов среды, для определения целей решения требуется характеристика объекта регулирования и формулировка общественной проблемы, которая будет преодолеваться в ходе принятия и реализации публичного акта (проблемно-целевой субмодуль).
Следующий, ориентационно-регулятивный, субкомплекс МППР состоит из когнитивно-перцептивного (эпистемологического) и ценностно-регулятивного (аксиологического) модулей. Результаты многочисленных исследований хода принятия публичных решений (Р. Аксельрод, А. Джордж, И. Янис) показывают существенную роль знаний и ценностей, представлений и норм в поведении политических акторов. С одной стороны, лица, участвующие в принятии и осуществлении политических решений, обладают определенными ориентирами и когнитивными стилями, которые складываются из множества разнородных элементов. Среди наиболее важных из этих ориентиров (в совокупности они представляют собой своеобразную «навигационную систему», которая ограничивает диапазон поведения политических игроков): рациональные принципы эффективности и результативности, обеспечивающие оптимизацию решения, и экстрарациональные коды, включающие чувства и восприятия, верования и представления. С другой стороны, в качестве ориентиров выступают и оценочные критерии (например, справедливость и правомочность), в основании которых находится совокупность доминирующих в обществе ценностей, также как к регулятивам относят официальные и неофициальные, «писанные» и «неписаные» правила, т.е. правовые, этические и собственно политические нормы, применяемые в процессе принятия государственных решений.
Наконец, завершающий, организационно-инструментальный, субкомплекс МППР , в состав которого входят как организационно-ресурсный (тектологический), так и инструментально-коммуникативный (праксиологический) модули. Роль данного блока общего механизма состоит в обеспечении хода продвижения публичных решений в различных эвеньях политико-управленческого цикла. Во-первых, поступательное продвижение решения базируется на выстроенной системе организационных форм и технологических процедур, сопровождающих его по всёму пути прохождения. Во-вторых, именно в этот блок попадает совокупность ресурсов различного типа (от финансовых до информационных), подлежащих мобилизации для обеспечения процесса ППР. В-третьих, с тем, чтобы обеспечить адекватность достижения заданных в проекте публичного решения целей и задач, в содержание последнего субкомплекса включено использование различных алгоритмов операций и методов публичной политики. И, в-четвертых, сюда же надо добавить учёт тех или иных комбинаций взаимодействий и типов коммуникаций, складывающихся между основными агентами ППР. Таким образом, если в итоге соединить воедино все блоки предложенной конструкции, то это позволит хотя бы в первом приближении очертить общую картину столь сверхсложного для анализа феномена, каковым является МППР.