В 9 главе Градостроительного кодекса РФ говорится, что Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Территориальное планирование - это планирование различных территорий, для установления функциональных зон, определение планируемого размещения объектов различного значения (федерального, регионального, местного), к которым относятся:

· Объекты федерального значения - это объекты не являющиеся общественными инфраструктурами привязанными к определенной территории и связанные с использованием атомной энергетики, обороны, безопасности, космической деятельностью;

· Объекты регионального и местного значения - выделяются исходя из технических и бюджетных характеристик, т.е. нет четкой градации;

Перечень объектов различного значения может определяться тремя способами:

а) законодательно - с перечислением характеристик соответствующих объектов;

б) определение этих объектов в процессе территориального планирования;

в) сочетание двух первых считается наиболее оптимальным.

Градостроительная документация разрабатывается с учетом того, что ее реализация - сложный процесс, развивающийся во времени и в пространстве. Этим процессом необходимо управлять. Для этого необходимо разрабатывать соответствующие программы управления, которые должны содержать в себе:

1. Набор подпрограмм, реализуемых по отраслям и отдельным территориям, в том числе и для уникальных территориальных предложений;

2. Систему мониторинга результатов с набором контрольных показателей;

3. Систему нормативной и законодательной базы, регулирующей развитие территории;

4. Организационные структуры, способные принимать управляющие решения.

Для подготовки программ управления развитием территорией администрацией совместно с разработчиками проводится серия рабочих семинаров, на которых отрабатываются алгоритмы управления территорией и наборы показателей, характеризующих ход реализации документов территориального планирования. Эффективное управление развития территории приведено в таблице 1 (прил.)

Территориальное планирование и градостроительство, градоустройство. Нормативно-правовые документы, определяющие территориальное планирование

Границы градоустройства и градостроительства с одной стороны можно обозначить как очевидную связь с архитектурой, с благоустройством, а с другой - как дисциплину, сферу профессиональной деятельности:

1) деятельность, связанная со всей сферой управления развитием и функционированием городов.

2) деятельность, учитывающая особенности пространственного размещения объекта.

3) деятельность, предполагающая взаимодействие субъектов городской среды.

Нормативно-правовые документы, определяющие территориальное планирование

Значительное место в Градостроительном Кодексе уделено регламентации территориального планирования. Оно должно быть направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Документы территориального планирования также имеют три уровня - документы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Они определяют градостроительную политику соответствующего уровня и являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. По-видимому, в первую очередь подразумеваются решения по выделению бюджетных средств, а также выделению земельных участков.

В качестве документов территориального планирования Российской Федерации Градостроительным Кодексом определены схемы территориального планирования Российской Федерации, разрабатываемые по тематическим направлениям, например, в области обороны страны и безопасности государства, в области развития путей сообщения, информации и связи, и т.д.

Эти схемы должны разрабатываться на основании результатов инженерных изысканий с учетом федеральных программ развития Российской Федерации, документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также с учетом предложений заинтересованных лиц. В определенных законом случаях они подлежит согласованию с субъектами Российской Федерации.

В рассмотрении проектов схем территориального планирования Российской Федерации принимают участие органы местного самоуправления с точки зрения учета в них своих интересов. Согласованию с муниципальными образованиями также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства федерального значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду.

Схемы территориального планирования Российской Федерации утверждаются Правительством Российской Федерации.

На уровне субъектов Российской Федерации также утверждаются схемы территориального планирования более конкретного содержания. Закон детально определяет предметы и процедуру согласований документов территориального планирования разного уровня.

Документами территориального планирования муниципальных образований являются:

1) схемы территориального планирования муниципальных районов;

2) генеральные планы поселений;

3) генеральные планы городских округов.

В Градостроительном Кодексе подробно расписан состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований и планов реализации таких документов. Однако он может быть уточнен нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В определенных Градостроительным Кодексом и уточняемых Правительством Российской Федерации случаях эти документы подлежат государственной экспертизе и согласованию с вышестоящими органами.

Генеральные планы и схемы территориального планирования проходят процедуру публичных слушаний и утверждаются представительными органами местного самоуправления. Генеральные планы в случаях, которые предстоит определить Правительству, подлежат обязательной государственной экспертизе. В остальных случаях документы территориального планирования могут быть направлены на экспертизу по инициативе и за счет органов власти и местного самоуправления, объединений граждан.

Поскольку вопросы территориального планирования часто затрагивают интересы органов разного уровня, в Кодексе предусмотрительно установлен порядок совместной подготовки проектов документов.

В системе отношений, определяющих содержание территориального планирования, центральное место принадлежит его функциям. В общем виде функция представляет собой деятельность, внешнее проявление свойств какого-либо субъекта или группы субъектов.

Общая функция территориального планирования заключаются в обеспечении устойчивого развития региона, его территориальных и функциональных подсистем, поддержании и развитии способности системы:

? достигать запланированных показателей развития в каждом из шести идентификационных пространств;
? поддерживать баланс целей устойчивого развития в разных идентификационных пространствах;
? обеспечивать возвращение региона и его подсистем в исходное состояние во времена кризисов;
? корректировать целевые установки развития в условиях меняющейся экономической конъюнктуры;
? сохранять равновесие в ходе структурных преобразований в рамках каждой из подсистем.

Согласно п. 5 ст. 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, территориальное планирование осуществляется на основании стратегий (программ) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов, межгосударственных программ, программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (при их наличии) с учетом программ, принятых в установленном порядке и реализуемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса и сведений, содержащихся в федеральной государственной информационной системе территориального планирования. В действиях указанных субъектов реализуются функции территориального планирования.

Состав функций территориального планирования региона включает следующие:

исследовательская, осуществление которой позволяет выявить конкурентные преимущества региона, основные тенденции его развития, условия согласованной реализации интересов населения территории и государства, направления и характер влияния внешней среды, обосновать миссию и долгосрочные цели территориального развития, обосновать выбор стратегии достижения поставленных целей;

ориентирующая, реализация которой позволяет осуществить позиционирование региона в национальной и мировой экономической среде, определить основные векторы необходимых преобразований в структуре экономики, социальной сфере и управленческой деятельности органов власти региона и на этой основе обеспечить проактивный характер управления;

системообеспечивающая. Ее суть в том, чтобы поставленные цели и выбранные направления территориального развития обеспечивали, с одной стороны, укрепление единого экономического пространства страны, с другой - сохранение и повышение целостности региона как сложной системы, относительно обособленными элементами которой выступают муниципальные образования;

стимулирующая, осуществление которой предполагает отражение в планах территориального развития приоритета государственной поддержки процессов интеграции региона в национальное и мировое экономическое, образовательное и культурное пространство, инновационных изменений в экономике, перспективных видов бизнеса и точек роста;

контрольная, связанная с разработкой системы индикаторов, необходимых для оценки социально-экономического потенциала региона, уровня его использования, мониторинга результатов реализации избранной стратегии его развития.

Функции территориального планирования определяют состав его целей и задач. В общем виде цель - это желаемое состояние социально-экономической системы. В соответствии с нормативными документами Российской Федерации главной целью территориального планирования развития региона является обеспечение устойчивого развития территории через формирование правовых инструментов реализации полномочий органов государственной власти.

Применительно к целям территориального планирования необходимо учитывать три их важные характеристики:

? цель обладает свойством эквифинальности, т.е. заданное финальное состояние системы может достигаться различными путями;
? цель имеет как содержание (формулировку, определение), так и количественную характеристику, которая может рассматриваться в качестве индикатора ее достижения;
? цель ограничена в пространственном, временном и функциональном аспектах.

В связи с этим необходимо в процессе территориального планирования формулировать цели в каждом идентификационном пространстве.

В территориальном пространстве цель развития региона заключается в эффективном и полномасштабном использовании и сбалансированном использовании природно-климатического, туристско-рекреационного потенциала, земельных ресурсов, максимальном освоении территории для проживания населения, размещения производств и инфраструктуры, выравнивании уровня развития территориальных образований.

административном пространстве - разработка совершенной нормативной правовой базы, формирование «пакета документов» стратегического планирования, создание широкой сети муниципальных центров, оказывающих полный перечень государственных услуг, поддержание спроса на продукцию отечественных, в том числе и региональных, производителей через госзаказ.

Цель территориального планирования в экономическом пространстве - обеспечение роста ВРП, производительности труда, производства инновационной продукции, при соблюдении отраслевой диверсификации, сбалансированности производственной и непроизводственной сферы, развитии отраслей, производящих продукцию, спрос на которую мало эластичен по цене и ориентированных на внутрирегиональный спрос. Кроме этого, регионы участвуют в реализации общенациональных целей - производство продукции в рамках доктрины продовольственной безопасности, производство военной продукции для оборонного комплекса страны и т.д.

Цель территориального планирования в институциональном пространстве - успешность диалога власти с обществом, в результате чего разрешаются противоречия между формальными и неформальными правилами.

Цель территориального планирования в организационном пространстве - в опережающем развитии бизнес-структур, инфраструктуры для ведения бизнеса и проживания населения, жилищного строительства, социальной инфраструктуры.

Цель территориального планирования в демографическом пространстве - повышение уровня и качества жизни населения.

Конкретные задачи территориального планирования следуют из определения его назначения в Градостроительном кодексе Российской Федерации (ч. 1 ст. 9): территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Соответственно с функциями и целями планирования решается совокупность задач в каждом идентификационном пространстве.

В территориальном

? в ориентации субъектов различной институциональной природы на наиболее эффективное и полномасштабное использование природно-климатического потенциала, земельных ресурсов, максимальном освоении территории для проживания населения, размещения производств и инфраструктуры;
? в определении назначения территорий региона, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов;
? в создании условий для реализации пространственных интересов Российской Федерации, региона, муниципальных образований и населения с учетом требований безопасности жизнедеятельности, экологического и санитарного благополучия;
? в создании условий для устойчивого развития территории региона, сохранения окружающей природной среды и объектов культурного наследия;
? в реализации программ социально-экономического развития региона и муниципальных образований, стратегии социально-экономического развития посредством территориальной привязки планируемых мероприятий;
? в обеспечении прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, находящихся на территории региона.
? в определении территорий для формирования зон с особыми условиями использования территорий: охранные зоны объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, гидрометеорологических станций, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны с особыми условиями использования территорий;
? в установлении факторов и границ территорий возможного возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (планирование инженерной подготовки и мероприятий по защите территории);
? в укрупненной оценке территории по степени благоприятности для капитального строительства, наличию ограничений, специфике природных условий и особенностей современного хозяйственного использования территории для выявления зон размещения объектов капитального строительства;
? в оценке благоприятности территории для нового строительства, включая: природно-климатические условия (районирование территории региона по степени сложности природных условий для строительства и комфортности проживания); инженерно-транспортную обеспеченность, размещение планировочных центров, экологическое состояние территории (в том числе зоны техногенного воздействия);
? в обосновании мероприятий по переводу земель или земельных участков из одной категории в другую, изменению их границ при решении вопросов установления вида целевого использования земель, предоставлении земельных участков;
? в определении направлений развития транспортной, инженерной и социальной инфраструктур регионального значения на основе оценки сложившегося уровня их развития и выделение зон размещения объектов капитального строительства регионального значения.

В административном пространстве основными задачами планирования являются:

? разработка нормативно-правовой базы, максимально охватывающей процессы, происходящие в регионе. Нормативная база должна быть адекватна происходящим переменам, а при возможности опережать их;
? принятие документов стратегического планирования, в том числе долгосрочных: стратегия, целевые программы, генеральная схема развития и размещения производительных сил; инвестиционная стратегия (инвестиционные паспорта муниципальных образований); среднесрочных: программа социально-экономического развития; ведомственная программа; краткосрочных: прогноз социально- экономического развития;
? охват планированием всех сфер деятельности перечнем услуг, оказываемых через сеть муниципальных центров услуг, снижающих административные барьеры, способствующих ускоренному развитию бизнеса, привлечения инвесторов в регион;
? активизация деятельности местных производителей со стороны региональной власти посредством проведения государственных закупок на отечественную продукцию, в том числе и регионального производства;
? обеспечение реализации полномочий органов государственной власти региона и органов местного самоуправления.

В экономическом пространстве планирование призвано обеспечить решение следующих задач:

? взаимоувязанное развитие отраслей специализации и объектов капитального строительства регионального, федерального и местного значения; обеспечение согласованности региональных интересов с федеральными задачами и иными интересами по использованию территории, создание предпосылок для решения частных задач территориального планирования;
? увеличение совокупного объема производства товаров, работ, услуг; рост стоимости отгруженной продукции; рост ВРП; рост производства инновационной продукции;
? поддержка спроса со стороны населения посредством социальных выплат, своевременной выплаты заработной платы, предоставление бизнес-структурам налоговых преференций;
? эффективное использование факторов производства, выражающееся в росте производительности труда, фондоотдаче, снижении материалоемкости; воспроизводство факторов производства темпами, опережающими их потребление;
? активное развитие отраслей с наибольшей производительностью труда, добавочной стоимостью, развитие отраслей с наибольшим мультипликативным эффектом;
? создание условий для повышения инвестиционной привлекательности региона;
? стимулирование жилищного и коммунального строительства, деловой активности и производства, торговли, науки, туризма и отдыха.

В демографическом пространстве основные задачи планирования:

? повышение уровня жизни населения (увеличение заработной платы, создание новых рабочих мест и т.п.);
? повышение качества жизни населения (развитие комплекса социальных услуг в здравоохранении, образовании, культуре, физической культуре и спорте; обеспечение благоприятной экологической обстановки);
? создание условий для положительного сальдо миграционных процессов (строительство центров временного размещения переселенцев, содействие трудоустройству переселенцев и т.д.).
? В институциональном пространстве задачи планирования заключаются:
? в активизации участия общества в процессе разработки нормативно-правовых актов, определяющих формальные правила, через институты гражданского общества, краудсорсинг;
? повышении открытости власти для диалога с обществом, создании условий для участия институтов гражданского общества в принятии решений, поддержке инициатив, необходимых бизнесу;
? усилении положительного влияния культурных и деловых традиций, обычаев на решение задач.

В организационном пространстве задачи планирования заключаются:

? в опережающем развитии инфраструктуры для обеспечения жизнедеятельности населения региона, функционирования бизнеса, в том числе создание ОЭЗ федерального и регионального уровня, индустриальных и технологических парков, кластеров;
? мониторинге, актуализации и комплексном анализе градостроительного, пространственного и социально-экономического развития территории региона;
? обеспечении реализации мероприятий по развитию транспортной инфраструктуры региона;
? обеспечении реализации мероприятий по повышению надежности и развитию инженерной инфраструктуры;
? обеспечении реализации мероприятий по развитию социальной инфраструктуры региона.

Введение

1.1 Определение территориального планирования. Объекты различного значения. Значение и актуальность территориального планирования для развития муниципального образования

Заключение

Приложение

Введение

Градостроительство решает вопросы долгосрочного территориального прогнозирования и планирования, формируя условия благоприятной среды жизнедеятельности населения, обеспечивает функционирование и развитие крупнейшего сектора экономики, имеющего дело с использованием земель, рынком недвижимости, формированием транспортной инфраструктуры страны, развитием поселений и их жилищно-коммунального хозяйства, нормированием строительства жилых, общественных, административных, промышленных зданий и сооружений.

Главной целью градостроительства является организация благоприятной и безопасной материальной среды жизнедеятельности населения, обеспечивающей условия трудовой активности, нормального быта и отдыха, гармоничного развития личности.

Градостроительная политика является одной из главных функцией государства, поскольку определяет целостную концепцию организации территории, устанавливает основные ориентиры или "стратегические цели и приоритеты" развития городской застройки, в. т. ч.:

определение градостроительной доктрины на основе социально-экономических прогнозов и общественно-политических задач;

оценка предпосылок развития территории, её градостроительного потенциала;

формирование основных принципов территориального развития и организационно-правовых процедур управления градостроительной деятельностью;

определение приоритетных программ и первоочередных мероприятий по реализации градостроительной политики.

Любая человеческая деятельность состоит из трёх основных стадий: прогнозирования, планирования, реализации. В градостроительной деятельности в процессе развития событий триада приобретает многоступенчатую структуру: прогнозирование - прогноз - планирование - план. Каждая из названных стадий имеет свои цели и задачи.

Планирование и прогнозирование городской территории являются неотъемлемой частью градостроительной политики.

Градостроительное планирование города осуществляется в целях реализации основополагающих принципов градостроительной деятельности и решения задач экономического и социального развития города. Градостроительное планирование осуществляется путем разработки, утверждения, ведения мониторинга реализации и актуализации градостроительной документации о градостроительном планировании. Планирование не возможно без прогнозирования.

Прогнозирование представляет собой предсказание будущего характера, а также развития процессов, происходящих на городской территории на основе информации об их протекании в прошлом и настоящем. Прогнозирование - принцип управления городской территорией, основа эффективности любой деятельности человека.

Главной задачей прогнозирования является повышение эффективности использования городской территории и улучшение экологических условий окружающей среды.

Как показывает опыт, соблюдение требований методики прогнозирования позволяет разрабатывать прогнозы относительно высокой степени достоверности, точности, дальности, а по управляемым объектам давать ценную научную информацию для повышения уровня объективности и, следовательно, обоснованности разработки целей, планов, программ, проектов, решений.

Цель курсовой работы - ознакомится с приёмами и методами градостроительного прогнозирования и планирования использования городских территорий, с территориальным и функциональным зонированием.

городская застройка территориальное планирование

При выполнении курсовой работы были поставлены следующие задачи:

рассмотреть сущность территориального планирования, его методы и принципы;

ознакомиться с различными подходами к градостроительному зонированию;

сделать анализ регулирования городской застройки на примере строительства микрорайона "Царский".

В ходе выполнения курсовой работы произведено исследование динамики существующего развития одного из районов города Читы. Выбранная территория находится в микрорайоне "Царский" города Читы. Исследуемый район ограничен улицами Ковыльная и Красной Звезды.

В настоящее время микрорайон "Царский" является одним из самых застраиваемых микрорайонов города Чита, ведется строительство многоэтажных домов, торговых комплексов. Это обосновывает выбор данного участка для исследования динамики развития, поскольку микрорайон имеет и старую и современную застройку, транспортно пешеходную систему, систему социально-бытового и культурно - досугового обслуживания, следовательно, есть возможность проследить динамику развития данной территории по разным аспектам.

Курсовая работа разделена на две главы. В первой рассматривается территориальное планирование, его сущность, основные методы и принципы, а также нормативно-правовые документы, определяющие территориальное планирование. Во второй главе приводится анализ регулирования городской застройки на примере строительства микрорайона "Царский".

1. Территориальное планирование

.1 Определение территориального планирования. Объекты различного значения. Значение и актуальность территориального планирования для развития муниципального образования

В 9 главе Градостроительного кодекса РФ говорится, что Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий <#"justify">·Объекты федерального значения - это объекты не являющиеся общественными инфраструктурами привязанными к определенной территории и связанные с использованием атомной энергетики, обороны, безопасности, космической деятельностью;

·Объекты регионального и местного значения - выделяются исходя из технических и бюджетных характеристик, т.е. нет четкой градации;

Перечень объектов различного значения может определяться тремя способами:

а) законодательно - с перечислением характеристик соответствующих объектов;

б) определение этих объектов в процессе территориального планирования;

в) сочетание двух первых считается наиболее оптимальным.

Набор подпрограмм, реализуемых по отраслям и отдельным территориям, в том числе и для уникальных территориальных предложений;

Систему мониторинга результатов с набором контрольных показателей;

Систему нормативной и законодательной базы, регулирующей развитие территории;

Организационные структуры, способные принимать управляющие решения.

1.2 Территориальное планирование и градостроительство, градоустройство. Нормативно-правовые документы, определяющие территориальное планирование

) деятельность, связанная со всей сферой управления развитием и функционированием городов.

) деятельность, учитывающая особенности пространственного размещения объекта.

) деятельность, предполагающая взаимодействие субъектов городской среды.

Нормативно-правовые документы, определяющие территориальное планирование

Документами территориального планирования муниципальных образований являются:

) схемы территориального планирования муниципальных районов;

) генеральные планы поселений;

) генеральные планы городских округов.

1.3 Методы территориального планирования. Основные принципы территориального планирования

1) метод экспериментальных оценок - принятие решений с помощью специалистов по конкретным вопросам.

) экономико-статистический метод - связь явлений между собой.

Позволяет выявить связь какого-либо результата с возможными факторами на него воздействующих, оценка конкретного мероприятия.

) метод экстраполяции - продолжение на будущее, тенденции, наблюдаемые в прошлом.

) балансовый метод - широко используется в региональной экономике, управления земельными ресурсами.

) экономико-математический метод - оптимизация, повышение эффективности, установление наиболее эффективного использования земель.

) метод районирования и зонирования территорий - разделение на зоны, районы в соответствии с конкретными целями использования.

) нормативный метод - определение целей использования в соответствии с нормой.

) программно-целевой метод .

Основные принципы территориального планирования

Принципы территориального планирования направлены на сохранение и повышения качества жизни населения района. Что подразумевает обеспечение для населения равного доступа к социальным и экономическим благам, обеспечение социальной устойчивости за счет развития образования, здравоохранения, учреждений досуга и обеспечение доступа к оплачиваемому труду.

Основными целевыми установками территориального планирования являются:

Обеспечение доступности и качества базовых социальных услуг за счет повышения мобильности и качества системы обслуживания и мобильности населения.

Приоритет в экономическом развитии на привлечение любых частных инвестиций, с целью обеспечения населения рабочими местами непосредственно на территории района.

Максимальное использование возможностей для комплексирования производства, выстраивания на территории района технологических цепочек, с целью снижения как финансовых, так и материальных издержек и максимизации дохода и прибыли на территории района.

Принцип разделения ответственности за социально-культурную среду между властью и бизнесом. При сохранении общего доступа инвесторов в район создание более благоприятных условий для инвесторов, проявляющих социальную активность: участвующих в программах подготовки и переподготовки кадров на территории Курской области, способствующих формированию благоприятной социально-культурной среды в местах их функционирования и проживания сотрудников.

Оптимизация бюджетных расходов. Усиление целевой функции использования средств, минимизация бюджетных затрат при усилении их адресности.

Данные принципы могут стать основой при разработке мероприятий пространственного развития конкретных территорий.

1.4 Сущность градостроительного зонирования. Правовой и технологический подходы к зонированию

Градостроительное зонирование - деятельность по разделению территории муниципального образования на зоны, с установлением для каждой из них правового режима градостроительного использования - градостроительного регламента; градостроительное зонирование материализуется в правилах землепользования и застройки.

Градостроительное зонирование осуществляется органами местного самоуправления, а его результаты оформляются в виде местного нормативного правового акта - "Правил землепользования и застройки", которые принимаются представительными органами местной власти, имеют обязательную юридическую силу в границах муниципального образования и подлежат исполнению всеми субъектами, осуществляющими изменения объектов недвижимости или причастными к этому процессу, - административными органами надзора и контроля, собственниками и пользователями (арендаторами) недвижимости (в т. ч. федерального уровня или уровня субъекта РФ), инвесторами, застройщиками, подрядчиками. Правила являются основанием для разрешения споров в судебном порядке.

Существуют два подхода к пониманию содержания градостроительного (правового) зонирования и градостроительных регламентов (правовой и технологический).

Для обоих подходов есть одно общее исходное основание невозможность игнорировать факт развития рыночных отношений в экономической системе страны. Это общее основание складывается из неизбежного признания представителями публичной власти следующих взаимосвязанных объективных положений:

) публичная власть уже не может как прежде и не должна отвечать "за все", а только за некоторую часть того, что может, или должно происходить на территории в сфере градостроительной деятельности; эта некоторая часть от общего определяется полномочиями-обязательствами публичной власти, которые обеспечиваются бюджетом;

) наличие и возрастание количества частных субъектов градостроительной деятельности, которые будут осуществлять эту деятельность в той оставшейся части, которую публичная власть не может и не должна осуществлять непосредственно, власть не может и не должна отвечать своим бюджетом за такую деятельность частных субъектов;

) необходимость для публичной власти быть заинтересованной в том, чтобы побуждать, инициировать градостроительную деятельность частных субъектов по причине того, что сама власть никогда не сможет и не должна претендовать "сделать все за всех", а также потому, что самой публичной власти выгодна инициатива частных инвесторов.

Когда говорится о двух подходах к пониманию содержания градостроительного (правового) зонирования и градостроительных регламентов, то речь идет о двух кардинально различных способах налаживания отношений публичной власти с частными субъектами градостроительной деятельности.

Правовой подход уже с 1998 г., когда был введен в действие прежний Градостроительный кодекс РФ (ФЗ-73), является единственным легитимным подходом для отечественной практики. Принципы этого правового подхода, преемственно закрепленные и развитые Земельным кодексом РФ и новым Градостроительным кодексом РФ (ФЗ-190):

) публичное предъявление через опубликование ясных "правил игры" посредством не множества, а одного документа, нормативного правового акта - правил землепользования и застройки, содержащих, среди прочего, юридически значимые градостроительные регламенты как рамки, одновременно утверждающие и ограничивающие свободу градостроительной деятельности инвесторов, правообладателей недвижимости;

) утверждение положения, согласно которому все объекты недвижимости, расположенные в одной и той же территориальной зоне, имеют один и тот же правовой режим использования, который определяется градостроительным регламентом, а не произвольным мнением уполномоченного чиновника применительно к каждому отдельному объекту;

) утверждение положения, согласно которому правообладатели недвижимости могут по своему усмотрению (а не по воле уполномоченного чиновника) выбирать в пределах рамок, установленных градостроительным регламентом, виды и параметры разрешенного использования и строительного изменения принадлежащих им объектов недвижимости при условии соблюдения установленных законами технических регламентов безопасности;

) возможность последовательного развития правил землепользования и застройки путем внесения в них дополнений и изменений, например, в части предельных параметров разрешенного строительства, подготавливаемых, в том числе, и посредством документации по планировке территории.

Технологический подход применительно к установлению градостроительных регламентов с введением в действие в 1998 г. прежнего Градостроительного кодекса РФ (ФЗ-73) перестал быть легитимным, но несмотря на это, еще продолжает практиковаться.

Технологическим этот подход является потому, что получаемые в процессе его реализации характеристики никогда не являются завершенными ("процесс ради процесса"), они не адресуются непосредственно существующим и будущим правообладателям недвижимости и не являются юридически значимыми регламентами, а предназначены для последующего уточнения и трактовок этих характеристик самой администрацией при установлении индивидуальных предписаний частным лицам. Принципы технологического подхода к установлению градостроительных регламентов прямо противоположны принципам правового подхода и следующие:

) установка на подготовку длинного ряда различных градостроительных документов, каждый из которых имеет сугубо технологическое (не правовое) и промежуточное (не завершенное в правовом отношении) содержание из-за того, что окончательные регламенты устанавливаются на самом деле не этими промежуточными градостроительными документами, а документами-заданиями для разработки проектной документации применительно к каждому отдельному объекту;

) несмотря на номинальное наличие территориальных зон, различные объекты в одной и той же территориальной зоне имеют не один и тот же правовой режим использования, а разные правовые режимы; в связи с этим упраздняется зональный подход к регулированию как правовое действие; установки на получение юридически значимого результата заменяются установками на выполнение технологических действий без их юридического завершения, поскольку промежуточность каждого этапа таких технологических действий предполагает ряд следующих этапов; фактически утверждается индивидуально-выборочный подход, который принципиально ориентирован на субъективные трактовки промежуточных технологических результатов уполномоченными чиновниками;

) из-за отсутствия правовых рамок, приписанных конкретным объектам недвижимости, правообладатели недвижимости лишены права выбирать виды и параметры разрешенного использования и строительного изменения принадлежащих им объектов недвижимости, а должны получать индивидуальные разрешения уполномоченных чиновников, которые принимают решения, сообразуясь со субъективным мнением о том, как переложить показатели общего "функционального и строительного баланса", установленные для территориальных зон на каждый из множества отдельных земельных участков;

) из-за того, что индивидуально-выборочные административные решения применительно к каждому отдельному объекту в каждом отдельном месте закреплены как непререкаемый принцип, технологический подход является "завершенным в самом себе". Технологический подход "смотрит" в сторону чиновников-интерпретаторов и "отворачивается" от интересов владельцев недвижимости, создавая правовую неопределенность относительно возможностей будущего развития объектов недвижимости.

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

В состав жилых зон могут включаться:

) зоны застройки индивидуальными жилыми домами;

) зоны застройки малоэтажными жилыми домами;

) зоны застройки среднеэтажными жилыми домами;

) зоны застройки многоэтажными жилыми домами;

) зоны жилой застройки иных видов.

В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.

В состав общественно-деловых зон могут включаться:

) зоны делового, общественного и коммерческого назначения;

) зоны размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения;

) зоны обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности;

) общественно-деловые зоны иных видов.

Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего профессионального образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан.

В перечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи.

В состав производственных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур могут включаться:

) коммунальные зоны - зоны размещения коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли;

) производственные зоны - зоны размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду;

) иные виды производственной, инженерной и транспортной инфраструктур.

Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов.

В состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться:

) зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими);

) зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

В состав территориальных зон могут включаться зоны особо охраняемых территорий. В зоны особо охраняемых территорий могут включаться земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

В состав зон специального назначения могут включаться зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах.

В состав территориальных зон могут включаться зоны размещения военных объектов и иные зоны специального назначения.

В границах той или иной территориальной зоны выделяют различные виды функционального использования земельных участков, которые описаны в таблице 2 (прил.)

2. Регулирование городской застройки на примере микрорайона "Царский"

Исследуемая территория расположена в жилой территориальной зоне, которая включает несколько видов функционального использования, в частности: земли под жилыми домами многоэтажной застройки, земли гаражей и автостоянок, земли под объектами торговли, автозаправочными станциями, предприятиями автосервиса, земли учреждений образования.

2.1 Территориальное и функциональное использование земельных участков на исследуемой территории

Территориальное использование земельных участков на исследуемой территории остается на протяжении рассматриваемого периода осень 2011 - зима 2015 гг. постоянно меняется, постепенно застраиваются все новые площади. Рассматриваемый район уже относится к жилой территориальной зоне, так как в новых дома живут жильцы. Строительством микрорайона "Царский" занимаются ООО "РУС".

Рассматриваемый период осень 2011-зима 2015 гг характеризуется увеличением общей площади земель под объектами торговли, жилой застройки многоэтажными домами, общественными зданиями. Более подробно и конкретно это рассмотрено в следующих главах. На перспективу зимы 2015 года можно говорить о возможном увеличении площади земель под объектами торговли, жилыми многоэтажными домами, общественными зданиями и как следствие, в связи с увеличением плотности населения - увеличением земель под улицами (для проезда и подъезда).

2.2 Межевание территориальных участков

В основном изменение границ участков в пределах рассматриваемой территории за год осень 2011-зима 2015 гг. произошло в связи с выделением не используемых участков (в основном это территории, заросшие зеленой растительностью).

На перспективу зимы 2015 года можно говорить об изменении границ существующих земельных участков (уменьшении площади зеленых территорий) в пределах исследуемой территории в связи с новой застройкой.

2.3 Транспортно-пешеходная система

Территория исследуемого микрорайона расположена близко к окраине города, но данный недостаток компенсируется хорошей транспортной обеспеченностью, которая связывает район практически с любым районом города напрямую.

Время доступности до центра города составляет в среднем 20 минут на общественном транспорте и 10 минут на личном автотранспорте при условии отсутствия различного рода аварий и ДТП.

Обеспеченность исследуемой территории общественным транспортом достаточная. Имеются остановки автобусов следующих маршрутов:

№ 2 (Каштак - ул. Промышленная-1);

№ 3 (Каштак - Вторая Южная);

№28 (Школы 17 - Сосновый Бор);

№ 29 (Каштак - Антипиха);

№ 35 (мкр. Солнечный - ул. Баргузинская - мкр. Солнечный);

№47 (ул. Красной Звезды-ГРЭС).

Остановки автобусного транспорта расположены удобно. Время доступности до них в среднем составляет 5 минут. Практически во все районы города можно добраться на маршрутных автобусах.

Наиболее эффективно используемыми улицами большегрузными и легковыми автомобилями являются улицы Красной Звезды и Ковыльная. Улица Красной Звезды пересекая Федеральную трассу образует недавно построенный современный мост-развязку и соединяет исследуемый микрорайон с точкой выезды за город.

Улица Ковыльная проходит поперек реки Читинка и связывает данный микрорайон с Центральным районом города, а также с выездом из города на трассу Федерального значения. К постоянным связям района с центром города и другими микрорайонами можно отнести следующие: чебные (студенты различных учебных заведений; культурные (посещение театров, кинотеатров, кафе, парков отдыха, библиотек, выставок, мест массового отдыха и т.п.); торговые (посещение торговых центров, вещевых рынков, базаров, магазинов бытовой техники и т.п.); еловые (связанные с работой населения).

Чтобы проанализировать уровень автомобилизации на улицах, прилегающих к исследуемой территории, нужно рассчитать интенсивность перевозок, плотность транспортной сети, а также изучить качественные и количественные показатели работы общественного транспорта, развитие сети предприятий по обслуживанию автотранспортных средств, экологическое состояние окружающей среды.

Для исследования проведём визуально-аналитические наблюдения по состоянию на зиму 2015 года по наиболее характерным и напряженным участкам территории - ул. Красной Звезды, ул. Ковыльная.

Интенсивность перевозок может быть выражена формулой:

N = Nчас пик +N,

где ?N - общее количество (ед.), час пик - количество, определённое в часы "пик".

час пик (N) = n ? m,

где n - количество единиц, определённое в единицу времени "t";- продолжительность исследований (t = 10 мин);

60: t (60 мин = 1 час).= 106 ? 6 = 636 час пик = 139 ? 6 = 834

N = 636 + 834 = 1470 автомобилей в час.

Учитывая результаты наблюдений зимой 2015 года, интенсивность перевозок в тот период составляла 1470 автомобилей в час. Повышение интенсивности движения можно объяснить, применяя аналитический метод, т.е. анализируя складывающуюся ситуацию: при относительно стабильной численности населения, растет уровень автомобилизации. В среднем за год плотность транспортного потока в Читее увеличивается на 6 %, причем на сегодняшний момент почти каждый четвёртый житель города имеет автомобиль, причем число автомобилей постоянно растет, т.е. темпы роста числа автомобилей выше темпов роста численности населения, но в то же время растет количество иномарок, имеющих более высокие показатели скорости на дорогах. К тому же уровень благосостояния населения увеличивается и даже студенты, проживающие в общежитиях, работая, могут позволить себе купить подержанные автомобили. Вследствие чего повышается интенсивность движения в обычное время суток, и в час пик. В результате сложившейся ситуации происходят так называемые "автомобильные пробки".

Развитие этой ситуации в будущем можно определить одним из прогностических методов - методом экстраполяции, который используется там, где известно предшествующее развитие рассматриваемого явления и где можно с уверенностью сказать, что имеется устоявшаяся тенденция, вполне определившийся закономерный процесс, который может быть выражен в виде непрерывной линии, обычно кривой, анализируя которую, можно сделать вывод о будущем увеличении интенсивности движения на данном участке в обычные периоды времени, а в период час пик интенсивность скорее всего возрастет не значительно или останется на том же уровне.

В зависимости от времени года и времени суток поток общественного транспорта может уменьшаться или увеличиваться в том или ином направлении.

Посредством опроса и визуальных наблюдений было установлено, что на изменение популярности автобусов в зависимости от времени года влияют направления маршрутов. А именно в теплый период увеличивается поток людей за город - маршруты №29 и №35, в холодный период увеличивается поток людей на вокзал (преимущественно иногородних студентов) - маршрут №2, №3.

В связи с постоянно увеличивающимся количеством автомашин в исследуемом микрорайоне происходит развитие предприятий по обслуживанию автотранспортных средств: автозаправочная станция "Лукойл" с автосервисом и автомойкой на улице Красной Звезды, станции технического обслуживания легкового автотранспорта ("Шинторг", "Японка"). На период весны 2009 года можно прогнозировать увеличение количества автосервисов, в связи с увеличением количества машин.

Дорожные условия в данном микрорайоне требуют существенной доработки. В связи с увеличением количества автотранспорта на пересечении улиц Красной Звезды и Ковыльной, необходимо установить светофоры, что снизило бы аварийность и увеличило безопасность пешеходов, пересекающих данные улицы, а также пропускную способность дорог этого района.

Существенным аспектом является то, что на пересечении улиц Красной Звезды и Гладкова расположены два крупных торговых центра, что увеличило поток пешеходов на этом перекрестке, увеличило количество припаркованных машин. Перекресток имеет большие размеры и является сложным.

2.4 Система социально-бытового и культурно - досугового обслуживания населения

В исследуемый период наблюдались изменения, характеризующие количественное и качественное расширение сферы обслуживания:

Изменился уровень некоторых предприятий и учреждений обслуживания (происходит реорганизация супермаркета "Царский" и в целом ТЦ "Северный", одни торговые павильоны заменяются другими),

Изменились их мощности (растет нагрузка на ТЦ "Царский"),

Построено общественно-деловое здание, которое планируется сдавать в аренду под торговые павильоны ("Арена").

В культурно-досуговом плане ситуация не сильно изменилась: по-прежнему в районе две школы, но также ООО "РУС" на территории микрорайона "Царский" ведется строительство нового детского сада. По сравнению с осенью 2010 года количество кафе-баров увеличилось (введен в эксплуатацию Спорт-бар "Клондайк"). Полагаясь на эти данные методом сравнительного анализа можно построить прогноз: на исследуемой территории будет увеличиваться число культурно-массовых учреждений.

2.5 Существующий жилой фонд по типам жилых домов и принадлежности к собственности

Динамика изменений, характеризующая количественно и качественно состояние жилого фонда по расположению зданий, этажности, типу жилых домов, количеству квартир, материалу стен, произошедшая за период: осень 2011 - зима 2015 г.) отсутствует. Физический износ зданий изменился на 1-2%.

Численность населения меняется значительно, это связано с тем, что в эксплуатацию сдаются все новые и новые построенные дома.

На пересечении улиц Красной Звезды и Ковыльная ведется строительство первого в Чите 25-ти этажного небоскреба. Предположительно этот участок будет застроен современным жилым комплексом с удобным благоустройством.

Используя метод аналога, сравнивая с территорией города в целом и с соседними кварталами, можно сделать вывод, что исследуемая территория будет продолжать застраиваться, о чем говорят существующие ныне свободные земельные участки. При этом будут применяться новые технологии строительства.

2.6 Благоустройство общественно-деловой и жилой территории

На исследуемой территории на пересечении улиц Судоремонтная и Северная было построено общественно-деловое здание с современным благоустройством, большой парковкой, удобным подъездом. Таким образом, произошло увеличение мест работы для населения. Вследствие этого на период зимы 2015 года можно прогнозировать расширения общественно-деловой сферы в данном районе.

Уровень благоустройства жилой территории значительно повысился. В летний период проводился ремонт дворовых территорий квартала, образуемого улицами Красной Звезды, мкр. Северный было заменено дорожное покрытие, увеличена площадь парковок, что значительно улучшило условия проживания на данной территории, снизило аварийность.

На перспективу весны 2009 года можно прогнозировать улучшение уровня благоустройства соседних кварталов.

2.7 Экологическое состояние исследуемого района

Большое влияние на экологическую обстановку оказывает рост шума и вибрации, загрязнения атмосферы выхлопными газами вследствие близости расположения жилой застройки к проезжей части, увеличения количества машин по сравнению с осенью 2010 года. В связи с этим можно говорить об ухудшении экологической обстановки в данном районе. Существенное влияние на это оказывает вырубка зеленых насаждений при строительстве.

Не перспективу весны 2015 года можно прогнозировать ухудшение экологической обстановки на исследуемой территории.

Заключение

На практических примерах мы ознакомились с элементарными приёмами и методами градостроительного прогнозирования и планирования использования городских территорий, с территориальным и функциональным зонированием.

При выполнении курсовой работы большое внимание было уделено комплексному подходу к оценке градостроительной ситуации, так как на исследуемой территории рассмотрены демографическая, экологическая ситуации, жилой фонд, социально-бытовая и культурно - досуговая сферы, уровень автомобилизации, транспортной доступности и др.

В результате выполнен обобщающий анализ, ориентированный на решение приоритетных задач социальной направленности.

В проекте представлены варианты повышения эффективности использования городской территории в различных приоритетных стратегических направлениях, а также прогноз развития существующего положения. Такими направлениями в данном микрорайоне является развитие жилой застройки, объектов социально-бытового обслуживания, строительство которых происходит и на сегодняшний день. Увеличение количества транспортных единиц, уменьшение пропускной способности дорог также имеет важное социально-экономическое значение. Экологическая ситуация в районе этим усугубляется (растет загазованность улиц, шум). Данные исследования помогли не только количественно оценить социально-градостроительное положение исследуемой территории, но и спрогнозировать её дальнейшее развитие.

Список используемой литературы

1. Градостроительный кодекс РФ.

Земельный кодекс РФ. - Новосибирск: Сиб. Унив. Изд-во, 2014. - 48 с.

Жилищный кодекс РФ. - СПб.: Тригон, 2013. - 94 с.

Крашенинников А.В. Градостроительное развитие жилой застройки. Учебное изд. (исследование опыта зарубежных стран) / А.В. Крашенинников. - М.: Архитектура-С, 2005 - 110с.

Лазарев А.Г., Шеина С.Г. и др. Основы градостроительства - Р-на-Д.: Феникс, 2004 г.

Яргина З.Н., Владимиров В.В. и др. Основы теории градостроительства. - М.: Стройиздат, 1986.

Ярыгина З.Н. Социальные основы архитектурного проектирования - М.: Стройиздат, 1990 - 340с.

Планировка сельских населённых мест: Учебник/ под редакцией Артёменко В.В. - М.: Колос, 1997.

Свенсон Р. Социальное планирование в градостроительной практике. - М.: Стройиздат, 1991 - 112с.

Косицкий Я.В. Архитектурно-планировочное развитие городов: Курс лекций/Я.В. Косицкий - М.: Архитектура, 2005-646 с., ил.

Приложение

Таблица 1. Эффективное управление развития территории.

Задачи управленияОбъекты управленияПроцесс управленияРезультат управленияСоциальная стабильностьНаселение Социологические исследованияУдовлетворение потребностей населения. Разработка стратегий и программ развития муниципальных образованийРост населения территорииЭкономический ростПредприятия по производству товаров и услуг. Маркетинговые исследованияОрганизация экономически эффективной деятельности. Разработка маркетинговых стратегий развития территорий. Разработка документов территориального планирования. Разработка градостроительной документацииБлагополучие населения территорииКачественная среда обитанияПриродные ресурсы территорий. Аудит территорий муниципальных образованийСохранение экологического баланса. Разработка нормативов ведения хозяйственной деятельности. Разработка документов территориального планирования. Экспертиза документов территориального планированияЗдоровье населения территорий

Таблица 2. Виды функционального использования земельных участков

1. Земли под жилыми домами многоэтажной и повышенной этажности застройкиЗемельные участки жилых домов, земельные участки общежитий, прочие земли жилых зданий2. Земли под домами индивидуальной жилой застройкиЗемельные участки индивидуальных жилых домов3. Земли дачных и садоводческих объединений гражданЗемли дачных и садоводческих объединений граждан4. Земли гаражей и автостоянокЗемельные участки гаражных кооперативов, земельные участки индивидуальных гаражей, земельные участки других объектов для хранения автомобилей5. Земли под объектами торговли, общественного питания, бытового обслуживания, автозаправочными и газонаполнительными станциями, предприятиями автосервисаЗемельные участки магазинов, земельные участки универмагов, земельные участки гастрономов, земельные участки универсамов, земельные участки рынков, земельные участки ярмарок, земельные участки объектов мелкорозничной торговли (палатки), земельные участки других объектов торговли, земельные участки ресторанов и кафе, земельные участки фабрик-кухонь, земельные участки других объектов общественного питания, земельные участки экскурсионных бюро, земельные участки дискотек, ночных клубов и прочие, земельные участки автостоянок, земельные участки АЗС, земельные участки бань и душевых павильонов, земельные участки химчисток и прачечных, земельные участки мастерских по ремонту часов, бытовой техники, ремонту и изготовлению мебели, земельные участки ателье, земельные участки пунктов проката, земельные участки парикмахерских, земельные участки приемных пунктов прачечных и химчисток, земельные участки похоронных бюро, поминальных залов, земельные участки других предприятий бытового обслуживания6. Земли учреждений и организаций народного образования, земли под объектами здравоохранения и социального обеспечения физической культуры и спорта, культуры и искусства, религиозными объектамиЗемельные участки детских дошкольных учреждений, земельные участки общеобразовательных школ, земельные участки учебно-производственных комбинатов, земельные участки ПТУ, земельные участки средних специальных учебных заведений, земельные участки вузов, земельные участки институтов повышения квалификации, усовершенствования, земельные участки школ-интернатов, детских домов, земельные участки лицеев, земельные участки гимназий, земельные участки колледжей, земельные участки военных училищ, земельные участки прочих учреждений народного образования, земельные участки больниц, земельные участки родильных домов, земельные участки поликлиник, земельные участки аптек, земельные участки раздаточных молочных кухонь, земельные участки санитарно-эпидемиологических станций (СЭС), земельные участки подстанций скорой помощи, земельные участки домов-интернатов для инвалидов и престарелых, земельные участки госпиталей, земельные участки медпунктов, земельные участки травматологических пунктов, земельные участки санаториев, земельные участки других учреждений здравоохранения и социального обеспечения, земельные участки детско-юношеских спортивных школ, земельные участки теннисных кортов, земельные участки ипподромов (манежей), земельные участки мотодромов, земельные участки катков, земельные участки велотреков, земельные участки стрельбищ, земельные участки тиров, земельные участки шахматно- участки диспансеров, земельные участки ветеринарных лечебниц, земельные участки амбулаторий, земельные участки станций переливания крови, земельные участки станций дезинфекции, земельные шашечных клубов, земельные участки автомотоклубов, земельные участки школ служебного собаководства, земельные участки спортивных лагерей, земельные участки спортзалов, дворцов спорта земельные участки стадионов, земельные участки бассейнов, земельные участки других учреждений физической культуры и спорта, земельные участки театров, земельные участки концертных залов, земельные участки цирков, земельные участки выставочных залов, земельные участки музеев, земельные участки кинотеатров, земельные участки библиотек и архивов, земельные участки клубов, земельные участки дворцов культуры, земельные участки консерваторий, музыкальных школ и школ искусств, земельные участки художественных школ, земельные участки художественных галерей, земельные участки планетариев, земельные участки киностудий, земельные участки зоопарков, земельные участки других учреждений культуры и искусства, земельные участки монастырей и других религиозных объектов7. Земли под промышленными объектами, объектами коммунального хозяйства, объектами материально - технического, продовольственного снабжения, сбыта и заготовок, под объектами транспорта (за исключением земельных участков под автозаправочными и газонаполнительными станциями, предприятиями автосервиса, гаражей и автостоянок), под объектами связиЗемельные участки учреждений отраслевого управления (включая органы управления силовых структур) Земельные участки фабрик, заводов и комбинатов Земельные участки электростанций Земельные участки типографий Земельные участки других промышленных предприятий Земельные участки ДЭЗов (РЭУ, ЖЭК) Земельные участки пунктов приема вторсырья отделений Земельные участки элеваторов Земельные участки товарно-сырьевых бирж Земельные участки прочих предприятий материально-технического, продовольственного снабжения, сбыта и заготовок Земельные участки железных дорог Земельные участки железнодорожных вокзалов, станций Земельные участки железнодорожных депо Земельные участки мастерских по ремонту и обслуживанию ж/д транспорта Земельные участки автовокзалов Земельные участки мастерских по ремонту и обслуживанию междугородного автомобильного транспорта Земельные участки пассажирских пристаней, водных вокзалов Земельные участки грузовых пристаней Земельные участки мастерских по ремонту и обслуживанию водного транспорта Земельные участки аэродромов Земельные участки мастерских по ремонту и обслуживанию воздушного транспорта Земельные участки станций метро, открытых линий и депо Земельные участки трамвайных линий Земельные участки трамвайных депо Земельные участки автобаз, автокомбинатов Земельные участки мастерских по ремонту и обслуживанию городского транспорта Земельные участки автозаправочных, газонаполнительных станций Земельные участки по ремонту и содержанию шоссейных дорог общего пользования Земельные участки других предприятий транспорта Земельные участки отделений связи Земельные участки АТС Земельные участки опорных усилительных станций Земельные участки радиоцентров, телецентров, радиостанций, ретрансляторных станций и сооружений Земельные участки объектов космического обеспечения Земельные участки прочих предприятий связи Земельные участки пожарных депо Земельные участки контор механизированной обработки Земельные участки газораспределительных пунктов Земельные участки районных котельных Земельные участки трансформаторных подстанций электросети Земельные участки центральных тепловых пунктов Земельные участки водоразборных узлов Земельные участки кладбищ 8. Земли под административно-управленческими и общественными объектами, земли предприятий, организаций, учреждений финансирования, кредитования, страхования и пенсионного обеспеченияЗемельные участки издательств Земельные участки редакций Земельные участки юридических служб, судопроизводства и нотариата Земельные участки органов территориальной власти и управления Земельные участки посольств, консульств и представительств Земельные участки военкоматов Земельные участки отделений полиции и пунктов охраны порядка Земельные участки исправительных заведений Земельные участки загсов и дворцов бракосочетания Земельные участки прочих административно - управленческих и общественных организаций Земельные участки научно-исследовательских и проектно-конструкторских институтов Земельные участки вычислительных центров и других объектов информатики Земельные участки академических центров Земельные участки обсерваторий Земельные участки лабораторий и опытных заводов Земельные участки других объектов науки и научного обслуживания Земельные участки крематориев Земельные участки мусороперерабатывающих (мусоросжигающих) предприятий Земельные участки полигонов промышленных и бытовых отходов Земельные участки других учреждений коммунального хозяйства Земельные участки заготовительных пунктов и отделений Земельные участки баз и складов Земельные участки снабженческих контор 9. Земли под военными объектамиЗемельные участки войсковых частей Земельные участки других объектов обороны10. Земли под зданиями (строениями) рекреацииЗемельные участки санаториев, домов отдыха, пансионатов, кемпингов, пионерских лагерей Земельные участки туристических баз, детских и спортивных лагерей Земельные участки других объектов оздоровительного и рекреационного назначения11. Земли под сельскохозяйственными зданиями (строениями) и сельскохозяйственные угодьяЗемельные акционерных обществ, колхозов, совхозов, крестьянско-фермерских хозяйств и прочие Земельные участки личных подсобных хозяйств, индивидуального огородничества, сенокошения, животноводства Земельные участки коллективного огородничества

Репетиторство

Нужна помощь по изучению какой-либы темы?

Наши специалисты проконсультируют или окажут репетиторские услуги по интересующей вас тематике.
Отправь заявку с указанием темы прямо сейчас, чтобы узнать о возможности получения консультации.

УДК 332.145(470)
ББК 65.054.12(2Р

Цель. Выявление и характеристика этапов формирования системы территориального планирования городского развития в РФ в советский и современный периоды.

Методы. В исследовании использованы методы генетического,логического,системного и сравнительногоанализа. Эмпирическую базу исследования составила совокупность нормативно-правовых актов в сфере территориального планирования городского развития в РФ в советский и постсоветский периоды.

Результаты и практическая значимость. В работе выявлены этапы становления системы территориальногопланирования в РФ с учетом состояния рынка недвижимости и ключевых параметров действующих моделей нормативно-правового регулирования. Особое внимание уделено анализу места и роли территориального планирования городского развития в системе стратегического планирования социально-экономического развития страны. Полученные результаты будут востребованы при обосновании управленческих решений и рекомендаций по совершенствованию территориального планирования городского развития в РФ и других постсоциалистических странах.

Научная новизна. Выявлена специфика взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на разных этапах становления системы территориального планирования городского развития. Охарактеризованы роль и место территориального планирования в формирующейся системе стратегического планирования социально-экономического развития. Сформулированы проблемы совершенствования территориального планирования развития городов в кратко- и долгосрочной перспективе.

Ключевые слова: организация территориального планирования , стратегическое управление (планирование) , управление городским развитием .

Территориальное планирование в советский период

За период не превышающий 100 лет Россия пережила две «революции» в подходах к территориальному планированию и градостроительному регулированию, связанных с кардинальной сменой экономического уклада и политической системы страны. Советский период показал, насколько масштабными могут быть объекты территориального и городского планирования условиях административно-командной системы, реализующей общегосударственные приоритеты. Отсутствие оборота земельного рынка и рынка недвижимости породило своеобразные «квази» денежные формы товарных обменов, создавало условия для реализации волюнтаристских целей и гигантских территориальных проектов.

В СССР сформировалась весьма сложная и вместе с тем достаточно четкая система научно-проектных работ по градостроительству. На макротерриториальном уровне (страна, союзная республика, крупные экономические районы) эту систему представляла Генеральная схема расселения на территории СССР и региональные схемы расселения союзных республик. На мезотерриториальном уровне (области, края, АССР) градостроительное прогнозирование было представлено схемами и проектами районной планировки. На микротерриториальном, локальном уровне (города, поселки, сельские поселения) разрабатывались генеральные планы городов и сельских населенных пунктов, проекты детальной планировки жилых районов, центров городов, проекты застройки жилых микрорайонов и др. .

Для всей системы научно-прогнозных работ по градостроительству были характерны преемственность и иерархичность - работы нижестоящего уровня должны были разрабатываться после завершения и на основе работ вышестоящего уровня. В соответствии этим цели и задачи таких работ имели известную специфику, обусловленную размерами охватываемой процессом проектирования территории и масштабом проектных материалов. В частности, проектирование на макротерриториальном уровне ставило и решало в основном расселенческие, экистические задачи.

Основным документом по планированию (проектированию) развития городской территории являлся генеральный план города,разрабатываемый на основе архитектурно-пространственных решений. Строительство новых и реконструкция существующих городов и других населенных мест стали осуществляться в соответствии с генеральными планами (или проектами размещения первой очереди строительства) уже на рубеже 1920-1930-х годов.

Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР в 1926 г был утвержден порядок выполнения проекта планировки города 2 . Это был один из крупных управленческих актов в сфере градостроительства, действовавший в течение десятилетий. Согласно этому постановлению все существующие на территории РСФСР городские поселения, рабочие, дачные и курортные поселки обязаны были иметь надлежаще составленные и в установленном порядке утвержденные: а) планы существующего расположения селитебной части и городских или поселковых земель и б) проекты планировки, содержащие как проекты части, так и проекты дальнейшего развития и расширения данного населенного места. Все вновь возникающие города и поселки могли теперь сооружаться не иначе, как по утвержденным проектам планировки.

В генплане на основании установок государственных планов социально-экономического развития определялись перспективы развития города и комплексное решение всех его функциональных элементов и сетей общественного обслуживания, благоустройства, городского транспорта, обеспечивающих условия для удовлетворения растущих материальных и культурных потребностей населения, деятельности промышленных и иных предприятий и учреждений, а также экономическую эффективность и высший технический и архитектурный уровень застройки города.

Генеральный план являлся официальным документом, где в комплексе были представлены основные стороны развития материально-пространственной среды городов на долгосрочную перспективу; посредством генплана осуществлялось государственное управление развитием городов. В соответствии с инструкцией СН 345-66 генеральный план, утвержденный в установленном порядке, являлся обязательным для всех организаций, осуществляющих строительство в городе. Расчетные сроки генплана города принимались на перспективу 25-30 лет, срок первой очереди - на 5 лет - в увязке с народнохозяйственными планами.

Генеральные планы городов с проектной численностью населения 500 тыс. чел. и более разрабатывались в две стадии: технико-экономические основы развития города с эскизом генерального плана и собственно генеральный план города. Генпланы остальных городов разрабатывались в одну стадию. При этом технико-экономические основы выполнялись как составная часть генплана. По крупным городам разрабатывались и другие предплановые документы -проекты размещения строительства первой очереди, детальная планировка отдельных планировочных единиц города, планировки городских промышленных районов, застройки жилых районов и микрорайонов, центров городов и других градостроительных комплексов, документация по инженерному оборудованию (схемы, технические проекты газоснабжения, водоснабжения, канализации и т.п.), планировки зеленых зон городов, а также комплексные схемы развития всех видов транспорта (на 10-15 лет), схемы генеральных планов групп предприятий с общими объектами (внутригородских промышленных узлов) и т.п. Однако применявшиеся методы оценки, выбора эффективных проектных вариантов, весь процесс принятия градостроительных решений не могли остановить экстенсивный территориальный рост городов, не отвечали задачам обеспечения согласованных пропорций жилищного, культурно-бытового и коммунального строительства, решения сложных территориальных, экономических и социальных проблем.

В СССР проблемы развития городов пытались решать на разных уровнях народнохозяйственного планирования. Это отражалось, в частности, в предплановых (схемы развития и размещения производительных сил страны и союзных республик) и плановых документах различного статуса: планах экономического и социального развития области, края, республики, страны. Особое значение приобрели комплексные планы социально-экономического развития городов .На конец 1970-х - середину 1980-х годов приходится пик разработки комплексных планов экономического, социального и демографического развития городов страны 3 .

Вместе с тем, как показала практика, комплексные планы социально-экономического развития городов не смогли превратиться в средство активного воздействия на ход социально-экономической жизни города, ибо они не были связаны с единой системой государственного планирования, не имели правового статуса и не являлись общепризнанными обязательными документами.

Территориальное планирование в трансформационный период

Переходный период в начале 90-х годов дал толчок к переходу к рыночным отношениям и формированию рынка недвижимости. Основные этапы этого процесса были выделены в работе Э. К. Трутнева и М. Д. Сафарова и с авторскими уточнениями, связанными с конкретизацией дат и наименованиями базовых нормативно-правовых актов, представлены в табл. 1. Фактически, в этот момент существует только одно из минимально необходимых условий для развития института территориального планирования и регулирования градостроительной деятельности - формирование рынка недвижимости. Основным нормативным актом, регулирующим данную сферу деятельности, является принятый в 1992 году закон «Об основах Градостроительства в Российской Федерации». Данный закон носил рамочный характер, устанавливая основы федеральной градостроительной политики и наряду с законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации и субъектов Федерации формируя базу правового регулирования градостроительства. Закон носил рамочный характер, определяя содержание градостроительной деятельности, ее основные направления, объекты и субъекты градостроительной деятельности, права и обязанности последних .

При этом градостроительная политика трактовалась исключительно как «целенаправленная деятельность государства по формированию благоприятной среды обитания населения исходя из условий исторически сложившегося расселения, перспектив социально-экономического развития общества, национально-этнических и иных местных особенностей» . Муниципальные образования и местные сообщества не рассматривались как активные субъекты территориального планирования, реализующие свои локальные интересы и приоритеты. На практике системные действия, предполагающие работу по подготовке необходимых документов, были заменены внесистемными и фрагментарно выборочными действиями по предварительному согласованию мест размещения объектов строительства, которые могли выполняться достаточно быстро.

Второй этап в становлении территориального планирования и регулирования градостроительной деятельности связан с принятием первого Градостроительного Кодекса РФ в 1998 году . В этот период можно говорить о формировании уже достаточно устойчивой модели градорегулирования и территориального планирования в РФ. В общем случае, можно говорить о существовании двух моделей регулирования в данной сфере деятельности:

1. Трехуровневая, когда каждому уровню соответствует свой субъект градорегулирования на муниципальном, региональном и общенациональных уровнях.

2. Унитарная (или квазиунитарная), когда, например, субъект градорегулирования муниципального уровня замещается полностью или частично субъектом градорегулирования регионального и общенационального уровней.

В части региональных межпоселенческих функций для унитарной модели характерно:

Наличие координирующего центрального органа,
Установление «очередности» - такого положения, при котором отсутствие документов градостроительного проектирования на региональном или национальном уровне может рассматриваться как основание для блокировки подготовки документов градостроительного проектирования на муниципальном уровне.

В части локальных внутрипоселенческих функций:

Выполнение функций координирующим центральным органом или подведомственными ему территориальными органами с лишением или существенным ограничением возможности выполнения таких функций муниципальными органами;
Низведение муниципальных органов до уровня технических помощников органов государственной власти.
Градостроительный Кодекс РФ закрепил именно унитарную модель распределения функций. Российский тип унитарности в системе территориального планирования и градорегулирования характеризовался тремя основными чертами:
Пересекающиеся полномочия между разными уровнями публичной власти - органами местного самоуправления и государственными органами;
Очередность в подготовке документов градостроительного проектирования, когда органы местного самоуправления должны были находиться в конце очереди, безуспешно ожидая принятия вышестоящими органами власти соответствующих документов
Наличие института территорий «особого регулирования градостроительной деятельности», согласно которому органы государственной власти при отсутствии четких формализованных критериев могли вывести из-под юрисдикции органов местного самоуправления практически любую территорию и перевести ее под свою юрисдикцию в области градорегулирования .

Таблица 1. Характеристика этапов развития законодательства о территориальном планировании и градостроительном проектировании в РФ*

Периоды, этапы

Характеристика периодов и этапов

Наличие рынка недвижимости

Наличие базовых законов о градорегулировании

Наличие местных документов градостроительного зонирования (ПЗЗ - Правила землепользования и застройки)

Базовый закон

Нормы о зональном установлении градостроительных регламентов

Нормы о правовых последствиях, наступающих при отсутствии документов градостроительного зонирования

Советский период:

1917-1992 гг.

Нормативные акты о порядке планирования экономического и социального развития союзных, автономных республик,

Экономических районов, административно-территориальных единиц

Постсоветский

Период

Первый этап:

1992-1998 гг.

Действие закона РФ «Об основах Градостроительства в Российской Федерации» вплоть

До принятия Градостроительного кодекса РФ 07.05.98

ПЗЗ Великого Новгорода

* Составлено по: Трутнев Э. К., Сафарова М. Д. Градорегулирование в условиях рыночной экономики. М.: Изд-во «Дело» РАНХиГС, 2011. С. 101

Градостроительный кодекс был принят в отсутствие полноценного Земельного кодекса РФ и в значительной мере восполнил пробелы в регулировании земельных отношений в городах и иных поселениях. После принятия в октябре 2001 года нового Земельного кодекса РФ необходимость в дополнительном регулировании земельных отношений в поселениях отпала: все акты, регулирующие земельные отношения, должны были соответствовать нормам ЗК РФ.

В развитие Кодекса 1998 года, Постановлением Госстроя РФ от 29.10.02 № 150 была утверждена Инструкция о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации (далее - Инструкция). Кодекс 1998 года и Инструкция установили систему градостроительной документации, уровни её принятия (федеральный, субъектов РФ, муниципальный), состав, содержание, порядок разработки, согласования, экспертизы и утверждения.

Следующей важной вехой стало принятие в 2004 году нового Градостроительного Кодекса РФ от 29.12.04. № 190-ФЗ, который во многом пытался преодолеть ограничения унитарной модели планирования .

Кодекс внес некоторые принципиальные новшества в градостроительную практику: изменилось содержание понятия градостроительной деятельности; система градостроительной документации заменена документами территориального планирования и документацией по планировке территорий; более детально представлен институт градостроительного зонирования; появилось большое количество процессуальных норм - процедуры подготовки, согласования, экспертизы, утверждения, выдачи различных документов и др.

Система градостроительной документации была заменена на несколько разновидностей документов в области градостроительной деятельности, а именно документы территориального планирования; документы градостроительного зонирования; документация по планировке территории; документы архитектурно-строительного проектирования; документы в сфере строительства (табл. 2).

Одной из целей, преследуемых при разработке нового Кодекса стала попытка перехода к более соответствующей российским условиям трехуровневой, федеративной модели территориального планирования и градорегулирования. Для этой модели характерно:

четкое разграничение полномочий между различными уровнями власти, что с одной стороны, позволяет им быть формально независимыми друг от друга, а с другой стороны, требует налаженных технологий взаимодействия при подготовке документов градостроительного проектирования.
полная самостоятельность муниципалитетов в подготовке собственных документов градостроительного проектирования с учетом установленных законодательством рамок для таких местных документов и решений, утвержденных документами градостроительного проектирования регионального и местного уровней (которые также подготавливаются применительно к четко оговоренным вопросам, т.е. в определенных правовых рамках).

Кодекс более четко охарактеризовал сферу ответственности муниципалитетов в области территориального планирования. До принятия Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ (далее - МСУ) и Градостроительного кодекса 2004 года генеральные планы поселений разрабатывались на территорию поселения в его границах. Территория поселения, относилась к категории земель поселений.

Таблица 2. Система документов в сфере градостроительной деятельности

Территориальное планирование	Территориальное планирование	Градостроительное зонирование	Градостроительное зонирование	Архитектурно-строительное проектирование, строительство
Федеральный уровень	Схемы территориального планирования РФ, Планы реализации		Участков
Уровень субъектов	Схемы территориального планирования субъектов РФ, Планы реализации		Проекты планировки / Проекты межевания / Градостроительные планы земельных участков	Проектная документация / Разрешение на строительство /Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию и др.
Муниципальный уровень	Схемы территориального планирования муниципальных районов, Планы реализации	Правила землепользования и застройки межселенных территорий	Проекты планировки / Проекты межевания / Градостроительные планы земельных участков	Проектная документация / Разрешение на строительство / Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию и др.
Муниципальный уровень	Генеральные планы городских и сельских поселений, Планы реализации	Правила землепользования и застройки городских и сельских поселений		Проектная документация / Разрешение на строительство /Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию и др.
Муниципальный уровень	Генеральные планы городских округов, Планы реализации	Правила землепользования и застройки городских округов	Проекты планировки / Проекты межевания / Градостроительные планы земельных участков	Проектная документация /Разрешение на строительство / Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию и др.

Сегодня Закон о МСУ включает в территорию поселения земли других категорий. Эти земли других категорий обеспечены, в лучшем случае, градостроительной документацией уровня района и/или уровня субъекта РФ В масштабе генерального плана (М 1:25000-1:2000) данные территории не рассматривались.

Кодекс 2004 года устанавливает, что генеральные планы поселений и городских округов разрабатываются применительно ко всем территориям поселений и городских округов. Это значит, что теперь генеральный план разрабатывается не только на населённый пункт (землю категории поселения), но и на земли других категорий. Если генеральный план на населённый пункт уже разработан, необходимо его дополнять, «покрывая» остальную территорию.

С другой стороны, Кодекс не сразу ломает сложившуюся практику, указывая, что подготовка генерального плана поселения, генерального плана городского округа может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, городского округа (ч.2 ст.23 Кодекса).

В действующей редакции ст. 23 Градостроительного Кодекса РФ под Генпланом муниципалитета пони- мается его утверждаемая часть и материалы по обо снованию, однако в утверждаемой части содержится всего лишь положение о территориальном планировании и 3 карты, что явно недостаточно для полноценного процесса. Муниципалитеты подходят к решению проблемы по-разному. Так, в Екатеринбурге совместно со стратегическим планом разрабатывается стратегия пространственного развития. Эксперты уже обращают внимание на эту проблему .

Градостроительный кодекс 2004 года содержит принципиальные нормы о том, в каких случаях документы территориального планирования подлежат согласованию, а в каких нет. Случаи согласования можно разделить на 4 группы - в зависимости от того, чьи интересы затрагиваются документом территориального планирования - Российской Федерации, субъекта РФ или соседнего муниципального образования. Четвёртая группа включает в себя те случаи, когда согласовывается проект генерального плана с муниципальным районом, в котором находится поселение или городской округ, и, наоборот, схема территориального планирования муниципального района согласовывается с поселениями, которые входят в муниципальный район.

Статья 27 Градостроительного кодекса допускает возможность совместной подготовки документов территориального планирования органами власти раз- личного уровня.

На местном уровне это положение может осуществляться в рамках межмуниципального сотрудничества (ст. 8 Закона о МСУ). Цели совместной подготовки: Возможны следующие комбинации взаимоотношений органов власти:

федеральные органы исполнительной власти - органы исполнительной власти субъекта (-ов) РФ;
органы исполнительной власти субъекта РФ - органы исполнительной власти субъекта (-ов) РФ;
органы исполнительной власти субъекта (-ов) РФ - органы местного самоуправления;
органы местного самоуправления - органы месного самоуправления (ч.2 ст.27 Кодекса).

Современный этап развития территориального планирования в РФ

Современный этап развития территориального планирования и градостроительного регулирования связан с формированием комплексной системы стратегического планирования в РФ. Ее создание предусмотрено в рамках принятого в 2014 году закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» .

Основная отличительная черта нового документа - он выстраивает четкую и логичную систему стратегического планирования в России. Обратная сторона этой четкости - жесткость. Закон подразумевает замкнутый список документов (их 28 типов), относящихся к системе стратегического планирования РФ, и дает описание содержания каждого из них. Таким образом, территориальное планирование и градостроительное регулирование становится элементом общенациональной системы стратегирования, в идеале предполагающей взаимоувязку целей и инструментов различных государственных политик.

Типология документов выстраивается законом в единую систему по трем основным измерениям. Первое, территориально-иерархическое, включает федеральный, региональный и муниципальный уровни стратегического планирования. При этом становится очевидно, что процесс стратегического планирования в России - прерогатива федерального уровня. К верхней ступени законом отнесены 16 из 28 типовых документов, семь пунктов приходятся на уровень субъекта - федерации, на муниципалитет - лишь пять.

Однако в этой логике присутствуют исключения. Первое - закон предусматривает возможность разработки стратегий не только в рамках административно- территориальных границ субъекта РФ: вводится понятие макрорегиона, объединяющего территории двух и более субъектов РФ, а также появляется возможность для выработки стратегии части территории субъектов РФ, что позволяет учесть формирование сложных территориальных структур - агломераций, свободных экономических зон, кластеров и т.п. Второе исключение - отраслевой разрез территориального измерения.

Второе измерение, предлагаемое новым законом стратегическом планировании, определяется в зависимости от характера управляющего воздействия. Первая группа - нормативные акты в сфере целеполагания. Вторая группа в этом измерении - прогнозные документы. Третья группа - планы и программы, которые разрабатываются на всех уровнях власти и всеми ведомствами исполнительной власти. Такие бумаги утверждают планы и программы деятельности исполнительной власти в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ, направленной на достижение заданных целей приоритетов.

В рамках второго измерения (классификация по управляющему воздействию) также имеется небольшая оговорка: предлагаемая троичная классификация эксплицитном виде приписывается законом только федеральному и региональному уровню. Документы же муниципального уровня закон о стратегическом планировании представляет как синкретические.

Третье измерение - временное. Все стратегические документы разрабатываются либо на среднесрочную (от трех до шести лет), либо на долгосрочную (более шести лет, как правило - двенадцать) перспективу.

С учетом вышеназванных группировок, система документов стратегического планирования представлена в табл. 3.

Выводы. Текущие и перспективные задачи совершенствования территориального планирования.

Следует признать, что несмотря на несомненный прогресс в формировании нормативно-правовой базы, в течение переходного периода не были решены многие проблемы территориального планирования и градостроительного регулирования. Так, авторы проекта Градостроительной доктрины РФ в числе таких проблем отмечают:

отставание в разработке государственной градостроительной политики, не ориентированной на рациональное сочетание стратегических и текущих задач;
низкий уровень управления и регулирования градостроительной деятельности: отсутствие сформировавшейся системы органов управления градостроительством на всех территориальных уровнях власти; дефицит профессиональных кадров в органах управления градостроительством на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;
слабая согласованность между органами, ответственными за земельные и имущественные отношения, за развитие архитектурно-градостроительной сферы; отставание информационного и научно-методического обеспечения;
несогласованность работы органов власти различного уровня. Так, в Свердловской области стратегии большинства муниципальных образований должны быть закончены к концу 2017 года, а разработка проекта схемы территориального планирования заложена Минстроем только на 2019 год. То же касается и отраслевых схем;
критическое положение с доступностью жилья, состоянием жилого фонда и жилищно-коммунального хозяйства: рост ветхого и аварийного жилого фонда, возрастающий износ инженерного оборудования. В многоквартирных домах с износом от 30 до 65 % проживает 45 млн. человек; 31 % населения страны не имеет газа; 41 млн. человек обходится без горячего водоснабжения (в городах 17 %, в селе 66 %); у 33 млн. человек санитарно-техническое обеспечение (туалеты) - вне жилища (в городах 10,2 %, в селе 62,9 % домохозяйств) ;
состояние экологической безопасности, угрожающее здоровью населения страны: ежегодные потери ВВП России от ухудшения окружающей среды, роста заболеваемости и смертности населения оцениваются в 4−6 %. В экологически неблагополучных районах живут более 17 млн. человек; не менее 15 % территории страны находится в неудовлетворительном экологическом состоянии. Объем отходов, связанных с прошлой экономической деятельностью, составляет 31 млрд. т; площадь под ними ежегодно возрастает на 300 - 400 тыс. га. .

В качестве первоочередных мер по реализации градостроительной политики и градостроительной стратегии предлагается на государственном уровне:

разработать и утвердить долгосрочную градостроительную стратегию Российской Федерации, прогнозные основы и Генеральную схему расселения Российской Федерации, а также пакет необходимых для их реализации государственных программ и проектов;
разработать и принять пакет федеральных законов и иных правовых актов Российской Федерации, обеспечивающих системную институциональную основу для решения задач градостроительной политики Российской Федерации.

Впрочем, вполне вероятно, что проекты ученых экспертов в сфере градостроительной политики останутся нереализованными. И здесь, на наш взгляд, серьезные риски связаны с реализацией активно обсуждающейся в последнее время идеи централизации государственного заказа в сфере капитального строительства.

Табл. 3. Система документов стратегического планирования,

Федеральный уровень
	Ежегодное послание Президента Федеральному собранию; Стратегия социально-экономического развития; Стратегия национальной безопасности РФ и другие документы национальной безопасности РФ.
Документы, разрабатываемые в рамках целеполагания, по отраслевому и территориальному принципу	Отраслевые документы стратегического планирования РФ; Стратегия пространственного развития РФ; Стратегия социально-экономического развития макрорегиона;
	Прогноз научно-технологического развития РФ; Стратегический прогноз РФ; Прогноз социально-экономического развития РФ на долгосрочный период; Бюджетный прогноз РФ на долгосрочный период; Прогноз социально-экономического развития РФ на среднесрочный период
Уровень субъекта РФ
Документы, разрабатываемые в рамках целеполагания	Стратегия социально-экономического развития субъекта РФ
Документы, разрабатываемые в рамках прогнозирования	Прогноз социально-экономического развития субъек5та РФ на среднесрочный период; Бюджетный прогноз субъекта РФ на долгосрочный период; прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период
Документы, разрабатываемые в рамках планирования и программирования	План мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта РФ; Государственные программы субъек5та РФ; Схема территориального планирования субъекта РФ
Муниципальный уровень
Документы, разрабатываемые в рамках планирования и прогнозирования	Стратегия социально-экономического развития муниципального образования; План мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования; Прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный и/или долгосрочный период; Бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период; Муниципальная программа

В Послании Президента Федеральному собранию объекты, которые возводят за счет средств федеральному Собранию - (2015 г.) В. В. Путин подверг критике нынешнюю систему строительства гражданских объектов за счет средств федерального бюджета. В частности, было отмечено, что необходимо «поэтапно создать систему единого технического заказчика, централизовать работу по подготовке типовых проектов, строитель ной документации, выбору подрядчиков. Это позволит преодолеть сегодняшний разнобой в стоимости строек, даст существенную экономию в расходовании государственных средств на капитальное строительство, как показывает опыт, от 10 до 20 процентов. Такая практика должна быть распространена на все гражданские объекты, которые возводят за счет средств федерального бюджета» . В перечне поручений Президента по реализации Послания (№ Пр-2821) было указано, что Правительству необходимо до 1 марта 2015 года представить предложения о поэтапной централизации функций технического заказчика в сфере капитального строительства объектов гражданского назначения, осуществляемого за счет средств федерального бюджета.

В качестве федерального заказчика должен был выступать строительный трест, созданный при Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ - ФАУ «Роскапстрой». Новая организация предполагалось будет контролировать весь строительный цикл: ее наделят полномочиями по организации подготовки документации по планировке территории, проектно-сметной документации на объекты капитального строительства, определению предельной стоимости строительства, выбору подрядчиков и даже вводу объекта в эксплуатацию.

Ситуация складывалась крайне неоднозначная неопределенная. Ряд экспертов утверждали, что новая схема снизит коррупционные риски при выделении финансирования государственным распорядителям бюджетных средств, будет способствовать «выравниванию» цен на сходные объекты капстроительства. Другая часть экспертов наоборот, акцентировала внимание на недостатках обсуждаемых проектов, а именно:

Увеличение коррупционных рисков, так как новая структура обладала бы сверхполномочиями, полностью забирая контроль над строительством, и осваивая по сегодняшним оценкам порядка 1 трлн. руб. ежегодно;

Ликвидация институтов самоуправления в сфере гражданского строительства, так как в результате субъекты РФ могут лишится прав планировать развитие собственной территории, выдавать разрешение на строительство и вводить объекты в эксплуатацию.

И мы в данном случае склонны согласиться с мнением последней группы экспертов и присоединится их отрицательным оценкам. Именно эта точка зрения в конечном итоге возобладала и «мегатрест» так и не был создан. Таким образом, 2015 год не стал годом «Великого перелома» в сфере территориального планирования. Определенную роль здесь сыграло и ухудшение экономической ситуации в стране, что затрудняет реализацию новых государственных проектов. Каким образом будет развиваться система территориального планирования в этих новых условиях, мы сможем наблюдать уже в ближайшем будущем.

1 Статьи Тургель И. Д. и Власовой Н. Ю., Абилова А. Ж., Batunova E., вошедшие в раздел «Теория и методология управления пространственнымразвитием», подготовленыврамкахпроекта “Urban reconfigurations in post-Soviet space” (Leibniz Institute for Regional Geography, Germany)

2 См.: Об обязанности для городских поселений и поселков иметь планы и проекты планировки: Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 4 октября 1926 г. // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства. 1926. № 65. Ст. 512.

3 См., например: Муравьев В.П.,Успенский С.В. Методологические проблемы планирования городского расселения при социализме. Л., 1974; Борщевский М.В.,Успенский С.В.,Шкаратан О.И. Город. Методологические проблемы комплексного социального и эко-номического планирования. М., 1975; Перспективное планирование экономического и социального развития города. Методиче-ские рекомендации. М., 1977; Малес В.Н.,Панченко Е.Г.,Сенченко В.И. Комплексное планирование экономического и социаль-ного развития городов и районов. М., 1978; Методические указания по планированию комплексного экономического и социального развития города. М., 1980; Методология социально-экономического планирования города. Л., 1980.

Литература

Анимица Е. Г., Власова Н. Ю. Градоведение:учеб.посо бие. 4-е изд. перераб. и доп. Екатеринбург: УрГЭУ, 2010.
Трутнев Э. К., Сафарова М. Д. Градорегулирование в условиях рыночной экономики. М.: Изд-во «Дело» РАНХиГС, 2011. 368 с.
Закон «Об основах градостроительства в Российской Федерации» от 14.07.1992. № 3295-I. [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Градостроительный кодекс РФ от 7.05.1998. № 73-ФЗ. [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Тургель И. Д. Нормативно-правовые и финансово-эконо- мические основы развития современного города как эле- мента системы местного самоуправления // Муниципали- тет: экономика и управление. 2011. № 1. С. 5-17.
Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ. [электронный ресурс]. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004. № 190-ФЗ. [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003. № 131-ФЗ. [электронный ресурс]. Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс».
Антипин И. А., Казакова Н. В. Концептуальные основы разработки стратегии пространственного развития в муниципальном образовании // Российское предпринимательство. 2016. Том 17. № 8. doi: 10.18334/rp.17.8.35119
Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014. № 172-ФЗ. [элек тронный ресурс]. Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс».
Жога Г. В. Расписание работы // Эксперт -Урал. № 33-34 (611). 18 августа 2014 [электронный ресурс]. URL: http://www.expert-ural.com/archive/33-34-611/ raspisanie-raboti.html (дата обращения 25.02.2016).
Градостроительная доктрина Российской Федерации (авт. колл. под рук. Г.В, Есаулова). Российская академия архи-тектуры и строительных наук. М.: РААСН, 2014. 24 с
Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 03.12.2015 «Послание Президента Российской Федерации» [электронный ресурс]. Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс».

Bibliography

Animitsa E. G., Vlasova N. Yu. Gradovedenie: textbook. 4-e Ed. Ekaterinburg: USUE, 2010.
Trutnev E. K., Safarov M. D. Urban development regulation in market economy conditions. M.: Publishing house “Delo” Ranepa, 2011. 368 p.
The law “On fundamentals of urban development in the Russian Federation” dated 14.07.1992. No. 3295-I. . Access from informational-legal system “Consul- tantPlus”.
The town-planning code of the Russian Federation from 7.05.1998. No. 73-FZ. . Access from informational-legal system “ConsultantPlus”.
Turgel I. D. Regulatory, legal and financial-economic base of a modern city development as an element of system of local self-government/ Municipality: economy and management. No. 1. 2011. P. 5-17.
Land code of the Russian Federation dated 25.10.2001. No 136-FZ. . Access from informational legal system “ConsultantPlus”.
The town-planning code of the Russian Federation from 29.12.2004. No. 190-FZ. . Access from informational-legal system “ConsultantPlus”.
Federal law “On General principles of organization of local government in Russian Federation” dated 06.10.2003. No. government in Russian Federation” dated 06.10.2003. No 131-FZ. . Access from informational- legal system “ConsultantPlus”.
Antipin A. I., Kazakova N. In. Conceptual bases of strategy of spatial development in the municipal formation // Journal of Russian entrepreneurship. - 2016. - Volume 17. - No. 8. - doi: 10.18334/rp.17.8.35119
Federal law “On strategic planning in the Russian Federation” dated 28.06.2014. No. 172-FZ. . Access from informational-legal system “ConsultantPlus”.
Zhoga G. V. Schedule of work // Expert-Ural. No. 33-34 (611). August 18, 2014 . URL: http://www.expert-ural.com/archive/33-34-611/raspisanie-raboti.html (accessed 25.02.2016).
Town-planning doctrine of the Russian Federation (ed. call.In, Esaulova). Russian Academy of architecture and construction Sciences. Moscow: Academy of architecture, 2014. 24 p.
The message of President RF to the Federal Assembly on 03.12.2015 “The message of the President of the Russian Federation” . Access from informational-legal system “ConsultantPlus”.

Main stages of spatial planning of urban development in Russia

Purpose. Identification and description of stages of territorial planning system formation of municipal developmentin Russia in the Soviet and modern periods.

Methods. Genetic techniques, logical, systematic and comparative analysis are used in the study. Empirical base ofthe study was the complex of normative-legal acts in the field of spatial planning and urban development in Russia in the Soviet and post-Soviet periods

Results and practical significance. The paper reveals the stages of territorial planning system formation in the Rus-sian Federation taking into account the state of the real estate market and the key parameters of the existing models of legal regulation. Special attention is paid to the analysis of the territorial planning urban development in the system of strategic planning of the country socio-economic development. The obtained results can be implemented in the process of manage-ment decisions and used for improving territorial planning of urban development in Russia and other post-soviet countries.

Scientific novelty. The specificity of interaction of state government and local self-government at different stagesof system of urban development planning is revealed. The role and the place of spatial planning in the emerging system of strategic planning of socio-economic development is described. The problem of improving the territorial planning of urban development in the short and long term is discussed.

Key words: