При проведении контроля аудиторы должны прове-
рить юридический статус и право функционирования
данного экономического субъекта в соответствии
с действующим законодательством. Для этих целей ис-
пользуются документы: устав клиента, утвержденный
собранием учредителей и зарегистрированный в зако-
нодательном порядке; учредительный договор орга-
низации. В ходе проверки устанавливается: когда и где
зарегистрирована организация; в каком банке открыты
счета данной организации; кто учредители и их доли
вкладов в уставном капитале; соответствуют ли раз-
меры вкладов каждого учредителя и в целом размер
уставного капитала требованиям законодательных актов.
В процессе аудита следует проверить наличие:
1)свидетельства о государственной регистрации
(в том числе новой редакции устава и учредитель-
ных документов, если в них вносились изменения);
2) протоколов собрания учредителей;
3)свидетельства о регистрации в Министерстве эко-
номики РФ для экономических субъектов с участи-
ем иностранного капитала;
4)свидетельства о регистрации в органах статисти-
ки, Государственной налоговой инспекции, в соот-
ветствующих отделениях внебюджетных и экологи-
ческих фондов;
5) документов, связанных с приватизацией и акцио-
нированием предприятий, находящихся в собствен-
ности государства, субъектов Федерации, общест-
венных организаций, колхозов и т. д.
Проверяя учредительные документы, аудитор дол-
жен установить, как формируются средства уставно-
го (оплаченного) капитала организации, все ли учредители согласно законодательству своевременно вно-
сят доли своих вкладов в уставный капитал (при орга-
низации 50 % взносов, а остальные 50 % - в течение
года).
Уставный капитал - совокупность вкладов участ-
ников (собственников) в имущество при создании
организации для обеспечения ее деятельности в раз-
мерах, определенных учредительными документами.
Проверяя формирование уставного капитала, ауди-
тору следует убедиться в достоверности его суммы.
Ее показывают в балансе и в отчете о движении капи-
тала (форма № 3). Сальдо по счету 85 «Уставный капи-
тал» должно соответствовать размеру уставного капи-
тала, зафиксированного в учредительных документах
организации.
В счет вклада в уставный капитал организации мо-
гут быть внесены здания, сооружения, оборудование
и другие материальные ценности, права пользования
землей, водой и другими природными ресурсами,
интеллектуальная собственность, ценные бумаги,
денежные средства.
Поступление взносов учредителей проверяется на
основании данных первичных документов и записей
по Кредиту счета 75 «Расчеты с учредителями» в кор-
респонденции с дебетом счетов учета основных
средств, нематериальных активов, финансовых вло-
жений, материалов, товаров, денежных средств.
Целесообразным для повышения качества провер-
ки является проведение инвентаризации имущества
и иных имущественных прав, числящихся в качестве
взносов в уставный капитал.
Завершающим этапом проверки является обобще-
ние выявленных отклонений в учете уставного капи-
тала по сравнению с действующим законодательством
и обоснование предложений по их устранению.
-
50 % - в течение года). Уставный капитал - совокупность вкладов участ- ников (собственников) в имущество при создании организации для обеспечения ее деятельности в раз- мерах, определенных учредительными документами . Проверяя формирование уставного капитала ... -
Аудит учредительных документов и формирования уставного капитала . При проведении контроля аудиторы должны проверить юридический статус и право функционирования данн. Загрузка. -
Особенности формирования уставного капитала акционерного -
Вся документация аудитора , подготавливаемая перед началом и в ходе проверки, относится к рабочим б... подробнее ».
Аудит учредительных документов и формирования уставного капитала . -
Особенности формирования уставного капитала акционерного общества. При оплате акций и иных ценных бумаг неденежными средствами платеж производится в полном размере их стоимости. -
Особенности формирования уставного капитала акционерного общества. При оплате акций и иных ценных бумаг неденежными средствами платеж производится в полном размере их стоимости. -
Аудит акционерного общества.
Основные вопросы проверки - установление пра- вильности отражения в учете и отчетности: 1) формирования уставного капитала организации и ведения бухгалтерского учета и отчетности в де- позитарии; 2)операций с акциями, эмитируемыми... -
Учредительные документы и уставный капитал .
Документы кредитной организации, подтверждающие оплату 100 % уставного капитала , хранятся в территориальном учреждении ЦБ РФ, осуществляющем надзор за деятельностью кредитной организации. -
Особенности формирования уставного капитала акционерного общества. При оплате акций и иных ценных бумаг неденежными средствами платеж производится в полном размере их стоимости. -
Особенности формирования уставного капитала
С учреждением акционерного общества создается его уставный капитал , который отражает минимальный раз.
Найдено похожих страниц:10
Введение
Любое юридическое лицо в независимости от организационно-правовой формы и источников финансирования создаётся и действует на основании специальных, учредительных документов, фактически представляющих собой лицо предприятия. Особенность аудита основных документов организации заключается в том, что, с одной стороны, он не несёт в себе каких-либо особых затруднений, с другой перед аудитором встаёт необходимость тщательной проверки расчётов с учредителями и правильности налогообложения по таким расчётам.
Аудит учредительных документов - это проверка ключевых документов, на основании которых предприятие было создано и действует.
С точки зрения закона, для акционерного общества (ЗАО и ОАО), учредительным документом является Устав.
Помимо устава, аудитором также проверяется учредительный договор, протоколы общих собраний учредителей и тому подобных соглашений, документация, касающаяся уставного капитала будущего предприятия и бухгалтерского учёта расчётов с его учредителями.
При проверке учредительных документов часто выявляются ошибки и нарушения, которые могут привести как к незначительным, так и к очень существенным последствиям.
Таким образом, из всего вышесказанного вытекает, что выбранная тема курсовой работы - аудит учредительных документов - весьма актуальна.
Целью работы является: аудиторская проверка учредительных документов, проверка формирования уставного капитала и расчетов с учредителями.
Для достижения цели аудита учредительных документов поставлены следующие задачи:
Определить юридический статус предприятия. Сферу деятельности и права его функционирования.
Установить наличие лицензий по видам деятельности подлежащего лицензированию.
Проверить полностью ли проведены все расчеты с учредителями, соблюдено ли законодательство по налогам.
Проверить правильность формирования УК и расчетов с учредителями.
1. Цель проверки и источники информации
Целью проверки учредительных документов и формирования уставного капитала является формулирование мнения аудиторов относительно соответствия учредительных документов аудируемой организации действующему законодательству, а также правильности формирования (изменения) ее уставного капитала. Основными источниками информации являются: организационно-учредительные документы предприятия (Устав или учредительный договор, свидетельство о государственной регистрации, проспект эмиссии, реестр акционеров, решение о размещении дополнительных акций); внеучетная информация (протоколы общих собраний акционеров или выписки из них, выписки решений совета директоров); бухгалтерская отчетность (формы №1 «Бухгалтерский баланс» и №3 «Отчет об изменении капитала»); учетные регистры (Главная книга, журналы-ордера, ведомости, машинограммы по счетам: 80 «Уставный капитал», 75 «Расчеты с учредителями»); первичные документы (выписки банка с приложенными денежно-платежными документами, т.е. платежными поручениями, платежными требованиями, инкассовыми поручениями и др., а также приходные кассовые ордера, акты оценок имущества, накладные, объявления о взносе денег на расчетные счета и валютные счета); расчетно-аналитические данные (расчет чистых активов).
2. Аудит учредительных документов
2.1 Проверка юридического статуса организации
В ходе проверки юридического статуса организации, аудитор должен установить организационно-правовую форму, форму собственности, принадлежность, территорию функционирования аудируемой организации. Организационно-правовая форма для зарегистрированных на территории России экономических субъектов должна соответствовать Гражданскому кодексу Российской Федерации. Это открытое акционерное общество, закрытое акционерное общество, общество с ограниченной ответственностью и т.д. Проверка организационно-правовой формы деятельности предприятия позволяет аудитору установить как собственников проверяемого имущества, так и тех лиц, которые несут ответственность по обязательствам. Форма собственности может быть государственной, частной и др. По своей принадлежности организации могут быть российскими, иностранными, с участием иностранного капитала. По статусу организации могут быть зависимыми, дочерними, малыми. Территория функционирования может ограничиваться территорией РФ, свободных экономических зон, а также закрытых административно-территориальных образований.
2.2 Проверка организационно-учредительных документов
При проверке организационно-учредительных документов аудитором изучаются устав аудируемой организации, ее учредительный договор, лицензии и разрешения на определенные виды деятельности, свидетельство о государственной регистрации, проспект эмиссии, реестр акционеров и другие документы.
При ознакомлении с уставом аудируемой организации аудитор устанавливает, определены ли в нем: фирменное наименование, являющееся исключительным и содержащее указание на организационно-правовую форму организации; местонахождение организации, которое определяется местом ее государственной регистрации; размер уставного капитала и распределение долей в нем среди учредителей; цели и виды деятельности организации; порядок назначения или избрания исполнительных органов; состав и компетенция органов управления обществом и порядок принятия ими решений; порядок формирования фондов; порядок распределения дивидендов.
При ознакомлении с учредительным договором выясняется, какие были определены условия: передачи имущества, участия в деятельности, распределения между участниками прибыли и убытков, управления деятельностью юридического лица, выхода учредителей (участников) из его состава.
При проверке аудитор выясняет виды деятельности, подлежащие лицензированию в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности». Аудитор проверяет наличие лицензий и сроки их действия, т.к. право организации осуществлять такие виды деятельности возникает с момента получения лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия. Деятельность, осуществляемая без соответствующих лицензий, считается незаконной.
Аудитор устанавливает наличие документов о государственной регистрации и соблюдение процедуры утверждения и государственной регистрации. Юридическое лицо подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, определенном законом о регистрации юридических лиц и считается созданным не с момента принятия учредителями решения о его создании, а с момента его государственной регистрации. Организации необходимо также зарегистрировать недвижимое имущество. Право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре учреждениями юстиции.
Аудитор должен проверить свидетельства о регистрации в органах статистики, Министерстве по налогам и сборам, в Пенсионном фонде, в Фонде социального страхования, Фонде обязательного медицинского страхования, в экологических фондах. При проверке своевременности постановки на учет в этих органах аудитор должен ознакомится со свидетельством о постановке на учет в налоговом органе (присвоением ИНН, кода причин постановки на учет); извещениями (свидетельствами) внебюджетных фондов, в которых должны быть указаны соответствующие регистрационные номера и даты постановки на учет.
В проспекте эмиссии указываются данные об эмитенте, сведения о предыдущих выпусках ценных бумаг, сведения о размещаемых ценных бумагах. Рассмотрение аудитором этой информации включает ознакомление с ее содержанием, сравнение данных (сведений) и другие необходимые действия. Титульный лист проспекта эмиссии должен быть подписан руководителем аудиторской фирмы (аудитором), осуществившей проверку финансового положения эмитента, а также содержать полное фирменное наименование аудиторской фирмы (ФИО аудитора - физического лица), печать и дату.
Аудитор должен проверить, был ли реестр начат в течение одного месяца с момента государственной регистрации акционерного общества, а также внесение в реестр следующих обязательных реквизитов: сведения о размере уставного капитала, количестве, номинальной стоимости, видах выпущенных акций, их дроблении и консолидации; о каждом акционере; об акциях, выкупленных обществом за счет собственных средств, их количестве, номинальной стоимости, видах; о выплате дивидендов, о сделках с акциями; о депозитарии.
Кроме того, аудитору следует проверить следующие документы: документы, связанные с приватизацией и акционированием предприятий, находящихся в собственности государства, субъектов Федерации, местных органов власти; договоры на банковское обслуживание (аудитор проверяет виды счетов предприятия в банках, что позволяет косвенным образом установить, не занимается ли предприятие теми видами деятельности, которые не определены в учредительных документах); протоколы общего собрания акционеров по результатам года (аудитор проверяет правильность выплаты дивидендов по акциям); решения совета директоров, приказы и распоряжения исполнительной дирекции, ее переписка с учредителями и акционерами; журналы выдачи доверенностей и полномочий при регистрации, перерегистрации, ликвидации, реорганизации и иных действиях другим лицам (кроме руководителя) проверяемого предприятия; внутренние положения (о филиалах и представительствах, о документообороте, об оплате труда, о премировании и т.д.), приказ по учетной политике и прочие приказы; отчетность (годовую отчетность, а также отчетность за начальный период деятельности предприятия после государственной регистрации и на дату реорганизации/ликвидации предприятия). В ходе аудиторской проверки предприятия полезно прибегать к экспертизе учредительных документов на наличие и полноту сведений. Важно помнить, что полученные в ходе экспертизы учредительных документов информацию аудитор может использовать при проверке других участков и операций учета.
В ходе экспертизы учредительных документов аудитору следует проверить следующее: структуру управления организацией и полномочия руководителей всех уровней при принятии соответствующих управленческих решений (аудитору следует установить, являются ли управляющие собственниками, или владеют предприятием «спящие партнеры», как организована система соподчиненности и контроля за деятельностью нижестоящих органов управления со стороны вышестоящих, кому подотчетны директора предприятия); своевременность внесения изменений в учредительные документы; состав учредителей организации (при анализе состава участников обращается внимание на то, что акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью не могут иметь в качестве единственного участника другое хозяйственное общество, состоящее из одного лица); размер уставного капитала и долю в нем каждого учредителя; счета, которые открыты организацией в учреждениях банков; резервы и другие фонды (предусмотрены ли они уставом); порядок распределения прибыли, оставшейся в распоряжении предприятия по итогам года после уплаты обязательных платежей, правильность исчисления доходов учредителей и акционеров и удержания налога на доходы; основания для открытия предприятием филиалов и иных структурных подразделений, выделенных на самостоятельный баланс, на территории России и за рубежом; основания на ведение внешнеэкономической деятельности.
аудиторский учредительный уставный юридический
3. Аудит формирования уставного капитала
Уставный капитал - это совокупность средств, вложенных в предприятие его собственниками (учредителями) при организации предприятия. Он входит в состав собственного капитала экономического субъекта и определяет минимальный размер его имущества, гарантирующего интересы его кредиторов. В зависимости от формы организации коммерческого предприятия понятие уставного капитала имеет разные смысловые оттенки. На практике это понятие реализуется в виде следующих наименований: уставный капитал хозяйственных обществ (акционерных обществ и обществ с ограниченной или дополнительной ответственностью); уставный фонд государственных и муниципальных унитарных предприятий; складочный капитал хозяйствующих товариществ; паевой фонд производственных и потребительских кооперативов. Аудитор в ходе аудита формирования уставного капитала должен решить следующие задачи: изучить обоснованность формирования и изменения уставного капитала, правильность учетных записей, их подтверждение соответствующими документами. Аудит формирования уставного капитала или его аналога должен проводится с учетом формы организации коммерческого предприятия.
В ходе проверки формирования уставного капитала аудитору следует установить: размер уставного капитала и долю в нем каждого учредителя; обеспечивает ли величина уставного капитала объем деятельности организации, какова его доля в составе собственных средств; соблюдение формы (определяется организацией самостоятельно) и срока оплаты уставного капитала (определяется организацией самостоятельно в рамках законодательства); полноту и своевременность оприходования внесенных учредителями в счет вкладов денежных сумм или иного имущества, имеющего денежную оценку; обоснованность оценки не денежных вкладов; наличие актов оценки имущества, вносимого в счет вкладов в уставный капитал; наличие документов, подтверждающих имущественные права учредителей на не денежные объекты; правильность пересчета вкладов в иностранной валюте в рубли; отнесение курсовой разницы на добавочный капитал; стоимость чистых активов организации и сравнить ее с величиной уставного капитала; правильность оформления документов по взносам в уставный капитал; организацию аналитического учета; правильность корреспонденций счетов, указанных в учетных регистрах по счету 80 и корреспондирующих счетов; соответствие данных Главной книги и регистра по счету 80. Кроме того, в ходе проверки формирования уставного капитала акционерных обществ аудитору следует: проверить регистрацию акций; определить номинальную стоимость акций в пределах одной категории и одного типа (она должна быть одинаковой); проследить, чтобы выпуск акций осуществлялся в пределах определенных категорий и видов, объявленных в Уставе; рассчитать отношение номинальной стоимости привилегированных акций к его величине (оно не должно превышать 0,25).
Если в течение отчетного периода имело место изменение величины уставного капитала, то такие операции подвергаются тщательному контролю. Задача аудитора сводится к выяснению правомерности и своевременности таких изменений, а также правильности и своевременности записей в бухгалтерском учете. Следует помнить, что изменения могут производиться как в добровольном, так и в обязательном порядке. Увеличение уставного капитала осуществляется, как правило, на добровольной основе с целью дополнительного привлечения денежных средств или других активов. При проверке выясняются источники увеличения уставного капитала. Решение об изменении величины уставного капитала принимается высшим органом управления. Для уменьшения капитала предусмотрен, в том числе и обязательный порядок. Второй случай имеет место, если по окончании финансового года (начиная со второго года деятельности) в соответствии с годовым бухгалтерским балансом или по результатам аудиторской проверки стоимость чистых активов общества оказалась меньше его уставного капитала. Гражданский Кодекс РФ устанавливает в качестве основного требования для соотношения величины уставного капитала и чистых активов организации следующее условие: сумма чистых активов должна быть не меньше размера уставного капитала. Если это условие не выполняется, то аудиторы могут рекомендовать объявить об уменьшении своего уставного капитала до величины, не превышающей стоимости чистых активов. Если по окончании второго и каждого последующего отчетного года стоимость чистых активов проверяемой организации оказывается меньше величины минимального уставного капитала, установленного законодательством, то аудитор не вправе подтвердить в отношении него применимость принципа действующего предприятия.
Примечание. Под чистыми активами понимают разницу между специально откорректированными суммами активов и обязательств предприятия за счет исключения из активов и обязательств некоторых балансовых статей.
Кроме того, акционерные общества обязаны уменьшить капитал, если: акции, не оплаченные в срок, не реализованы в течение одного года с момента их поступления в распоряжение общества; выкупленные по требованию акционеров акции не реализованы в течение одного года с момента их выкупа. Если обществом в отчетном периоде производилось уменьшение уставного капитала, надо выяснить причину принятия такого решения. Следует проверить наличие фактов, обязывающих к уменьшению уставного капитала.
4. Типичные ошибки и нарушения в оформлении учредительных документов и в учете формирования уставного капитала
В качестве типичных нарушений, выявляемых при аудиторской проверке учредительных документов, могут быть: отсутствие учредительных документов; несвоевременное изготовление или изменение учредительных документов; несоответствие учредительных документов законодательным и нормативным актам.
При формировании уставного капитала предприятий различных организационно-правовых форм возникают различные ошибки и нарушения. Типичными являются такие как: не соответствие размера уставного капитала, предусмотренного учредительными документами, размеру, отраженному в учете; осуществление оценки имущества без привлечения независимого оценщика, тогда как его участие в некоторых случаях необходимо; не соблюдение принятых организацией форм и срока оплаты уставного капитала без внесения соответствующих изменений в учредительные документы; не уменьшение капитала, когда это необходимо; уменьшение в результате каких-либо действий уставного капитала меньше минимально возможного; отсутствие по совершенным финансово-хозяйственным операциям подтверждающих документов.
Заключение
Основной целью работы является достоверность аудита учредительных документов - объекта исследования.
В соответствии, с чем в работе, в логической последовательности, решаются следующие задачи:
проверка учредительных документов и юридических прав функционирования организации;
проверка формирования уставного капитала и расчетов с учредителями по вкладам в уставный капитал и выплате доходов.
В процессе исследования была достигнута его цель - изучение особенностей аудиторской проверки учредительных документов организации.
Также необходимо еще раз отметить, что уставный капитал - это один из основных показателей, характеризующих размеры и финансовое состояние организации.
Уставный капитал является стартовым капиталом организации, необходимым для обеспечения его основной деятельности и получения в дальнейшем прибыли.
В целях повышения качества аудита бухгалтерской отчетности организаций, руководствуясь Федеральным законом «Об аудиторской деятельности» и Концепцией развития бухгалтерского учета и отчетности в Российской Федерации на среднесрочную перспективу, одобренной приказом Министра финансов Российской Федерации от 1 июля 2004 г. №180 аудиторским организациям необходимо обратить особое внимание на следующее:
-увеличение объема обязательных аудиторских процедур в связи с вступлением в силу новых федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности;
-соблюдение аудируемым лицом Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»;
-обязанность аудируемого лица представлять аудитору необходимую информацию и документацию;
-существенность положений, модифицирующих аудиторское заключение;
-обоснованность учетной политики аудируемого лица;
-соответствие принятых аудируемым лицом форм бухгалтерской отчетности характеру и условиям деятельности этого лица;
-последовательность применения аудируемым лицом форм бухгалтерской отчетности;
-полноту бухгалтерской отчетности аудируемого лица;
-правильность применения аудируемым лицом нормативных правовых актов по бухгалтерскому учету;
-обоснованность отступлений от правил бухгалтерской отчетности;
-существенность информации, раскрытой аудируемым лицом в бухгалтерской отчетности;
-представление аудируемым лицом в бухгалтерском балансе активов и обязательств;
-признание аудируемым лицом скидок (накидок);
-составление аудируемым лицом консолидированной (сводной) бухгалтерской отчетности;
-оформление бухгалтерской отчетности.
Список литературы:
1.Курс лекций УГАТУ, 2012
2.Аудит. Учебник / Под ред. Подольского В.И. М.: ЮНИТИ, 2006
.Богатая И.Н., Хахонова Н.Н. Аудит. М.: Феникс, 2007
.Лабынцев Н.Т. Аудит. Теория и практика. М.: ПРИОР, 2004
.Практический аудит. /Учебное пособие. Под ред. Соколова Я.В. СПб:
издательство «Юридический центр «Пресс», 2008
.Шеремет А.Д., Суйц В.П. Аудит. М.: ИНФРА-М, 2008
Репетиторство
Нужна помощь по изучению какой-либы темы?
Наши специалисты проконсультируют или окажут репетиторские услуги по интересующей вас тематике.
Отправь заявку
с указанием темы прямо сейчас, чтобы узнать о возможности получения консультации.
В демократическом государстве организация и осуществление власти базируются на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления. Этот принцип обеспечивает такую децентрализацию системы управления в Российской Федерации, которая делает данную систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.
Однако местное самоуправление - не только один из важнейших демократических принципов организации и осуществления власти. Это и право граждан различных административно-территориальных единиц управлять в рамках закона самостоятельно, а также в собственных интересах значительной частью общественных дел.
Граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городах, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями; избирательных прав граждан. Они имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, имеют равный доступ к муниципальной службе, имеют право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина.
Местное самоуправление в Российской Федерации - это такой способ организации и осуществления власти на местах, который «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ст. 130 Конституции РФ.).
Местное самоуправление в Российской Федерации, записано в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. на 26.04.07 г.), - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами - законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
Местное самоуправление обеспечивает не только самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения, но и организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.
Согласно Конституции РФ (ст. 12) органы местного самоуправления «не входят в систему органов государственной власти». В этом смысле тоже можно говорить о самостоятельности местного самоуправления в рамках его полномочий. Органы государственной власти создают правовые рамки для деятельности местного самоуправления, однако осуществлять его не вправе. Они обеспечивают государственный контроль за реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав.
Следовательно, самостоятельность местного самоуправления имеет пределы, устанавливаемые Конституцией РФ и федеральными законами, а само местное самоуправление интегрировано в общую систему управления делами общества и государства.
Местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Федерации, законами субъектов Федерации.
Федеральные законы, законы субъектов Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.
Не являясь частью системы государственных органов, органы местного самоуправления, как и все местное самоуправление в целом, - не только форма самоорганизации населения для решения своих задач. Это также форма осуществления публичной власти, власти народа. Вот почему деятельность органов местного самоуправления характеризуется такими свойственными органам государственной власти чертами, как наличие властных полномочий, обязательность принимаемых решений для всех физических, а также юридических лиц и организаций, находящихся на территории, в рамках которой действуют соответствующие органы местного самоуправления.
Местное самоуправление создает условия для приближения власти к населению, для гибкой системы управления на местах, хорошо приспособленной к местным особенностям. Оно способствует развитию инициативы и самодеятельности граждан и в конечном счете развитию муниципальной демократии.
Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
Городское, сельское население независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.
Вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории.
Установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций законами субъектов Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.
Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их наименований определяется законом субъекта Федерации.
Муниципальное образование действует в соответствии с уставом, примерное содержание которого определяется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 44).
Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Он принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.
Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном законом. Основанием для отказа в государственной регистрации могут быть:
противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам соответствующего субъекта Федерации;
нарушение установленного федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.
Отказ в регистрации, а также нарушение установленных сроков такой регистрации могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.
Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).
Муниципальные образования вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Эти символы и порядок их официального использования устанавливаются уставами муниципального образования и (или) юридическими правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.
Важную роль в этом деле играет Комиссия при Президенте Российской Федерации по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления, являющаяся постоянно действующим консультативным органом.
При Правительстве РФ действует Совет по вопросам местного самоуправления. Совет является совещательным органом, образованным для предварительного рассмотрения вопросов местного самоуправления, выработки предложений по решению основных проблем его развития и обеспечения взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации, федеральные законы и другие нормативные правовые акты не содержат определения общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации.
В научной специальной литературе также не уделяется должного внимания доктринальному обоснованию понятия общих принципов организации местного самоуправления.
Логично предположить, что законодатель, используя в Конституции РФ понятие общих принципов организации местного самоуправления, предполагает наличие иных, необщих принципов. Исходя из этого, при любой классификации принципов организации местного самоуправления необходимо дать ответ на вопрос, что такое общие принципы и имеют ли общие принципы организации местного самоуправления внутреннюю структуру и субординацию.
Ответ на вопрос, что такое общие принципы организации местного самоуправления, зависит от исходной позиции исследователя о понятии принципов. Здесь возможны по меньшей мере два подхода к этой проблеме.
Первый подход определяет принцип как основу, первоначало, элемент сущности, то есть нечто объективное, имманентно присущее предмету или явлению. Задача исследователя в этом случае сводится к выявлению этих объективных принципов, выражающих сущность предмета или явления. Применительно к теме нашего исследования такой подход предполагает наличие главных, основных принципов организации местного самоуправления, которые в известной мере независимы от воли и усмотрения как исследователя, так и законодателя. Законодатель может более или менее адекватно закреплять в нормах права эти объективные принципы. Равно как теоретические конструкции различных ученых могут с той или иной степенью полноты приближаться к раскрытию всех объективных принципов организации местного самоуправления. Можно привести достаточное количество аргументов как за, так и против такого подхода. Не отрицая возможность научного поиска таких объективных принципов организации местного самоуправления, обратим внимание на достаточно большое разнообразие теорий, концепций и моделей местного самоуправления, которые существуют или существовали в мировой практике. Все эти теории, концепции и модели строятся на различных принципах организации местного самоуправления, либо одноименные принципы имеют разное содержание. Например, принцип самостоятельности местного самоуправления в отношениях с государственной властью в государственной теории местного самоуправления сильно отличается от одноименного принципа в общественной теории местного самоуправления.
Второй подход определяет принцип как руководящую идею или исходное положение какого-либо учения (организации, деятельности). В данном подходе на первый план выходит субъективный фактор. Набор принципов, которыми руководствуется один субъект деятельности, может диаметрально отличаться от набора принципов, которыми руководствуется другой субъект, осуществляющий аналогичную деятельность.
При выявлении положительных и отрицательных сторон второго подхода появляется вполне понятное сомнение в возможности найти какие-либо закономерности в этом неустойчивом субъективном подходе.
Критерием эффективности применяемых принципов в конечном счете является практика.
Анализ частоты совпадения принципов, которыми руководствовались субъекты, добившиеся успехов в своей деятельности, и частоты совпадения принципов, которыми руководствовались субъекты, получившие отрицательные результаты деятельности, позволяет выявить определенные закономерности и разделить принципы на положительные и отрицательные.
Конечно, вряд ли возможно добиться чистоты классификации положительных и отрицательных принципов, особенно в деятельности конкретных субъектов, где порой причудливо переплетаются положительные и отрицательные принципы. Тем не менее такой анализ позволяет сформулировать определенные выводы.
Общие принципы организации местного самоуправления - это, на наш взгляд, положительные принципы первой группы, которые получили всеобщее признание как в отечественной, так и в мировой практике организации местного самоуправления. Принципы этой группы распространяются на любых субъектов деятельности, независимо от их видовых или индивидуальных особенностей.
Закрепление принципов местного самоуправления в нормативных правовых актах высокого уровня в определенной мере должно свидетельствовать об общепризнанном характере закрепленных принципов, хотя это само по себе еще не факт. Закрепление принципов местного самоуправления в нормах права, безусловно, придает им юридически общеобязательный характер. Но, как показывает практика применения Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», эти «общие» принципы не привели к созданию работоспособного местного самоуправления в Российской Федерации.
Сложность выявления и формулирования общих принципов организации местного самоуправления связана со следующими обстоятельствами.
Анализ любых проблем местного самоуправления, на наш взгляд, надо начинать с определения объекта управления. Для определения объекта управления чаще всего предлагают детально разграничить предметы ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В этом случае происходит смешение понятий. Определение объекта управления в пределах муниципальных образований не может быть сведено только к разграничению предметов ведения для различных уровней власти.
При определении объекта управления следует помнить, что всегда на территории муниципальных образований будут объекты федерального и регионального управления, которые передаются в управление органам местного самоуправления, а ряд предметов ведения будет находиться в совместном ведении органов местного самоуправления с федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
С другой стороны, вопросы местного значения всегда были и будут объектом управления для органов государственной власти. Государство не может снять с себя ответственность за решение вопросов местного значения.
С нашей точки зрения, попытка разорвать единый объект управления является методологической ошибкой при конструировании местного самоуправления в Российской Федерации. Признание единства объекта управления означает признание необходимости участия всех субъектов управления в решении управленческих задач. Органы местного самоуправления в не меньшей степени отвечают за участие в решении общегосударственных задач и задач субъектов Российской Федерации.
Рациональное разделение управленческого труда по управленческому воздействию на единый объект управления в большинстве случаев подменяют идеей, что государство должно быть законодательно освобождено от функций, которые могут быть с успехом реализованы местной властью, а неопределенность законодательного регулирования государственного и муниципального управления в большинстве случаев порождает столкновение их интересов и сфер влияния.
В этом и состоит методологическая ошибка, что местная власть якобы может в отрыве от государства с успехом решать вопросы местного значения. Вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которые передаются органам местного самоуправления, всегда были и будут полем столкновения интересов местного сообщества и государства.
После определения объекта муниципального управления встает вопрос о субъекте управления. Конституционная норма закрепляет, что таким субъектом является население муниципального образования. Отметим существенный момент: желание или мнение этого субъекта о его управленческих возможностях никто не спрашивает.
Перечень вопросов местного значения, равно как весь объект управления, опять же определяет не население муниципального образования. Не совсем ясной является ресурсная база управления, которая, по мнению Европейской хартии местного самоуправления, должна соответствовать поставленным задачам.
Не менее важным является вопрос о том, какими принципами должен руководствоваться субъект местного самоуправления. Если взять за основу поведенческий (субъективный) аспект проблемы, то формула, что население самостоятельно решает вопросы местного значения, вроде бы дает однозначный ответ: творцом принципов является население муниципального образования. Фактически это не так.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что население муниципального образования решает вопросы местного значения в пределах, определяемых Конституцией РФ и федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации. В этих законах устанавливаются как общие, так и другие принципы местного самоуправления, которыми обязаны руководствоваться население муниципального образования, органы местного самоуправления и все муниципальные служащие.
Закрепление в нормах муниципального права принципов местного самоуправления порождает теоретическую проблему. Становятся ли принципы местного самоуправления после их закрепления нормами права принципами муниципального права? В специальных исследованиях можно выделить три основных подхода к решению этой проблемы.
Первая позиция состоит в том, что принципы местного самоуправления и принципы муниципального права представляют собой самостоятельные понятия.
Вторая позиция предусматривает частичное совпадение принципов местного самоуправления с принципами муниципального права. По мнению А.Н. Костюкова, принципами права являются не только те, которые закреплены в законодательстве и иных источниках правовых норм, но и основополагающие идеи правосознания, получившие общее признание в деятельности органов правосудия, иных субъектов внутригосударственного и международного права, несмотря на отсутствие их формальной фиксации в объективном праве.
Третья позиция исходит из того, что принципы муниципального права - это закрепленные в нормах права принципы местного самоуправления.
Следует отметить существование различных вариантов основных позиций. Анализ всех вариантов взаимоотношений принципов местного самоуправления и принципов муниципального права не входит в нашу задачу. Поэтому следует согласиться с авторитетным мнением, что принципы местного самоуправления пронизывают все правовые нормы, являются стержнем всей системы местного самоуправления. Отсюда их определяющее значение для регулирования общественных отношений, для юридической практики. Строгое и точное осуществление требований права означает одновременно и последовательное воплощение в жизнь заложенных в нем принципов. Поэтому при решении конкретных юридических дел необходимо в первую очередь руководствоваться принципами права.
Не углубляясь в дискуссию о соотношении принципов местного самоуправления и принципов муниципального права, обратим внимание на исключительную сложность этой проблемы.
В этой связи отметим в известной мере парадоксальную ситуацию, когда до 2009 г. действуют общие принципы двух одноименных федеральных законов от 28 августа 1995 г. и 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Обратим внимание на то, что большинство принципов Федерального закона 1995 г. направлено на разрыв местного самоуправления с государством. Закреплялась самая высокая степень самостоятельности органов местного самоуправления. Все это происходило на фоне всего общественного переустройства Российской Федерации и серьезных экономических трудностей.
Уместно напомнить, что эти общие принципы организации местного самоуправления, закрепленные в Федеральном законе 1995 г., не привели к становлению полноценного местного самоуправления. В результате потребовалась коренная переработка этого федерального закона и закрепление других общих принципов.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131 в преамбуле провозглашает, что данный федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления. Означает ли это, что данный закон не содержит таких общих принципов организации, которые распространяются на все стороны местного самоуправления?
Большинство исследователей правомерно отмечают, что на организацию местного самоуправления обязательно оказывают воздействие принципы Конституции РФ и общепризнанные принципы международного права. В данном случае речь идет не только о конституционных принципах местного самоуправления. Такие принципы основ конституционного строя, как народовластие, признание и соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законность и т.д., имеют универсальное значение, в том числе для принципов организации местного самоуправления.
Конституционные принципы организации местного самоуправления и принципы, закрепленные в Европейской хартии местного самоуправления, также можно считать основными в системе общих принципов, закрепленных в Федеральном законе №131.
Исходя из верховенства Конституции РФ, общие принципы Федерального закона №131 должны развивать и детализировать принципы Конституции РФ и международно-правовых актов применительно к правовой, территориальной, организационной и экономической основам местного самоуправления. Такое положение направлено на реализацию модели местного самоуправления, которая закреплена в Конституции РФ.
В Конституции РФ заложена такая модель местного самоуправления, где единственным общим принципом является самостоятельность. Например, если проанализировать такие общие экономические принципы организации местного самоуправления, как признание и защита муниципальной собственности наравне с другими формами собственности; самостоятельность управления органами местного самоуправления муниципальной собственностью; самостоятельность в установлении и исполнении местного бюджета; обязательность наличия местного бюджета муниципального образования и т.д., то становится очевидным, что это детализация конституционного принципа самостоятельности.
Федеральный закон 1995 г. установил высокую степень самостоятельности местного самоуправления во взаимоотношениях этого уровня власти с человеком, обществом и, главное, с государством. Произвольное толкование принципа самостоятельности местного самоуправления в условиях федеративного государства приобрело вектор политический борьбы за этот уровень власти. Самостоятельность, которая была истолкована как независимость, дала отрицательный результат.
Федеральный закон №131 предпринимает попытку определить новое соотношение степени самостоятельности как местного самоуправления, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления. Органы местного самоуправления должны решать вопросы местного значения, сообразуясь с федеральными интересами и интересами конкретного субъекта Российской Федерации. Равно как органы государственной власти не могут снять с себя ответственность за качество решения вопросов местного значения. Поэтому в число общих принципов необходимо включить принцип взаимодействия местного самоуправления с государством.
Так же как и принцип самостоятельности, принцип взаимодействия должен найти свое выражение в системе частных принципов. В число этих принципов, вероятно, войдут принцип субсидиарности, принцип взаимной ответственности, принцип приоритета и учета государственных интересов, принцип государственной защиты и гарантии местного самоуправления и т.д. Все эти принципы развивают общий принцип взаимодействия государства и местного самоуправления.
В условиях становления местного самоуправления как нового института гражданского общества, который не имеет пока прочной финансово-экономической базы, кадрового обеспечения и устоявшейся практики деятельности, необходимо перенести акцент с принципа самостоятельности на принцип взаимодействия.
Конституция Российской Федерации содержит положения, которые вполне определенно позволяют на уровне федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации осуществить необходимое правовое закрепление всех аспектов общего принципа взаимодействия местного самоуправления с государством, без специального изменения или дополнения Конституции РФ.
В федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации просматривается попытка, недостаточно робкая, усилить государственное влияние на процесс становления и развития местного самоуправления. Все это связано, на наш взгляд, с отсутствием научно обоснованной системы общих принципов организации местного самоуправления.
В основе этой системы должны лежать два фундаментальных принципа: принцип самостоятельности и принцип взаимодействия населения муниципального образования с органами государственной власти при решении вопросов местного значения и других вопросов, входящих в объект муниципального управления.
Боязнь огосударствления органов местного самоуправления парализует поиск оптимального соотношения самостоятельности и взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. В итоге этот процесс идет стихийно, на уровне правоприменительной практики. Объективная потребность органов местного самоуправления в государственной поддержке нуждается в соответствующих руководящих идеях, т.е. в общих принципах, и в соответствующем их нормативном правовом закреплении как на уровне федерального законодательства, так и на уровне законодательства субъектов Российской Федерации.