§ 3. Цели и функции юридической ответственности Для более глубокого проникновения в сущность юридической ответственности необходимо выяснить ее цели и назначение в обществе. На необходимость подобного выяснения указывал еще Н. Винер: «До тех пор, пока общество не

Понятие, признаки, цели, функции и виды юридической ответственности Ответственность в широком (философском) смысле означает свойство человека, заключающееся в осознании и правильном понимании им своих обязанностей (долга) по отношению к другим людям, государству,

Методы государственного управления в современных условиях

Методы государственного управления – это приемы, средства, способы воздействия государства на общественную жизнедеятельность людей. Способы воздействия на управляемых многообразны: а) прямое (непосредственное) воздействие, основанное как на авторитете субъекта власти, так и на внешнем принуждении; б) воздействие через мотивы и потребности– стимулирование желаемого поведения и деятельности; в) через систему ценностей– информацию, воспитание, обучение; г) через окружающую социальную среду– изменение условий труда, статуса организации; изменение организации кооперирования деятельности людей. Каждый из них осуществляется своимисредствами. Отсюда и группировка методов управления.

В зависимости от средств управляющего воздействия различаются методы:административно-правовые, организационные, политические, экономические, социальные, информационные, идеологические и социально-психологические . Возможны иные типологии. По характеру воздействия: демократические, авторитарные, принудительные, манипуляционные, мобилизационные, партисипативные. По результатам воздействия: революционные и реформаторские, инновационные и консерваторские.

Административно-правовые методы опираются на иерархическую структуру управляющего государственного субъекта. Суть их– воздействие на управляемых по типу“приказ– исполнение”. Отношение прямого подчинения управляемого управляющему обеспечивается системой законодательства, реализацией властных полномочий “по вертикали”, применением запретительных санкций, вплоть до правового принуждения. Инструментарий административно-правовых методов: закон, подзаконные акты, директива, приказ, распоряжение, регламент, инструкция и т.д.. Субъект, применяющий данные методы – носитель административной власти.

Примером реализации административно-правового метода может служить любое постановление или распоряжение органа исполнительной власти, содержащее обязательные предписания нижестоящим органам осуществлять определенные мероприятия по управлению предметами, относящимися к их ведению.

Административно-правовые методы характерны для бюрократической модели управленческой организации. Ее отличают: жесткая централизация власти(в форме единоначалия); формализация правил поведения членов организации и стандартизация задач; неприкосновенность организационной иерархии (каждая нижестоящая ступень находится под прямым контролем вышестоящей; каждый член организации имеет узкий строго установленный круг прав, обязанностей и компетенции и т.д.). Такая модель эффективна при стабильной среде и невысоком уровне используемых технологий. Она неизбежно столкнется с трудностями по мере нарастания неопределенности управленческой ситуации и усложнения задач, решаемых организацией.

Организационные методы основаны на правовых нормах и специфической власти организации как системы. Это– управление при помощи создания организаций или совершенствования существующих для решения определенных задач. Всякий организационный процесс представляет собою форму конкретного управленческого процесса. Согласование функций, оптимизация их осуществления, предупреждение или преодоление дисфункций, гармонизация структур, активизация участников управляющей системы– все это в значительной мере обеспечивается качественной организацией.

Организационные методы затрагивают все этапы управления. Вот некоторый набор типичных организационных действий: распределение ролей между участниками управленческих отношений или внесение корректив в существующую схему ролевых статусов; перераспределение полномочий, обязанностей и ответственности, проверка исполнения; разработка и внедрение инструментария осуществления организационно-управленческой власти: регламентов, инструкций, методических рекомендаций и пр.; кадровые перемещения; совершенствование системы внутренней коммуникации и др. Организационные мероприятия в сочетании с административными средствами воздействия (приказ, распоряжение и пр.) образуют административно-организационные методы.

Политические методы управления (руководства)– это способы прямого или косвенного (в большинстве своем) воздействия на поведение и деятельность управляемых при помощи политических средств. В первую очередь речь идет о государственной политике, разрабатываемой и проводимой правящей властью. Экономическая, социальная, национальная и другие стратегии– важнейшие направляющие факторы воздействия государства на общество и на саму систему управления. Публичная (открытая) политика– организующая и мобилизующая сила. Ее воздействие на управляемые массы и общественные процессы– это влияние общих интересов, концентрированным выражением которых политика является. Политические методы– составная часть демократических технологий управления. Последние слагаются из всего комплекса демократических форм, норм и процедур политических действий и отношений, сложившихся в практике демократических государств. На высшем уровне организации власти ведущее место занимают технологии парламентаризма– нормативно закрепленные формы, способы, средства и процедуры коллективного обсуждения и принятия законодательных актов. Парламентские дебаты, деятельность оппозиции, лоббирование групп и интересов в парламенте, практика депутатских запросов правительству, парламентские слушания,а также различные виды выборов как формы выражения воли большинства– вот лишь некоторые наиболее действенные формы политического процесса.

Специфика политических методов– во влиянии на поведение людей, на выбор ими форм участия (или неучастия) в политическом процессе, на отношение к системе господствующих ценностей, на формирование желаемой для государства социально-политической обстановки, на отношение граждан к власти и т.д.

Экономические методы обычно рассматривают в соотношении с административно-правовыми, когда речь идет о проблемах государственного регулирования экономики. Основное отличие экономических методов от административно-правовых, политических и прочих заключается в воздействии материальными, главным образом финансовыми средствами на интересы управляемых. Экономический фактор не есть орудие прямого насилия; онвынуждает управляемых поступать в соответствии с материальными потребностями, со стремлением обладать средствами для их удовлетворения или накапливать таковые.

Распределение и перераспределение материально-финансовых ресурсов государственными органами, регулирование финансовых потоков в стране, разработка и реализация бюджетов– главные инструменты управления экономическими методами. А применительно к человеку– это механизмы материального стимулирования труда и предпринимательства. Важнейший стимул– прибыль; власть богатства, денег.

Социальные методы, как и экономические, используются управляющим субъектом в целях мотивации активности управляемых путем изменения социальной среды обитания и удовлетворения жизненных потребностей и интересов. Сущность социальных методов заключается в воздействии на факторы, мотивирующие движущие силы социальной активности людей, на факторы, блокирующие их влияние, на факторы, вызывающие удовлетворенность человека условиями своей жизни и результатами конкретной деятельности, и те, что обусловливают неудовлетворенность, стимулируют социальную пассивность или даже отчужденность от общественных дел.

Арсенал социальных средств управляющего воздействия на управляемых включает как технологии формирования разумных потребностей, так и средства социального контроля, стимулы. В числе государственных технологий - разработка и осуществление общегосударственных социальных стандартов; законодательное закрепление и реализация прожиточного минимума населения и регулирование на его основе систем оплаты труда и пенсионного обеспечения; сочетание в социальной политике государственных форм обеспечения населения и услуг частного сектора, государственной поддержки с рыночными механизмами ее реализации.

Идеологические методы ориентированы на активизацию общественной сознательности людей и подчинено формированию системы мотиваций, соответствующей целям государственной политики. Практические формы реализации идеологических методов разнообразны, главное же– пропаганда общественно значимых идей и духовных ценностей всеми возможными современными средствами, через деятельность всех институтов обучения и воспитания и, конечно же, средств массовой информации. Элементы идеологических технологий: концепции, идеологические установки, призывы, лозунги, государственные символы, политически и идеологически ориентированная терминология. Способ воздействия– убеждение людей, манипулирование массовым сознанием и поведением. В настоящее время начинают доминировать агрессивные технологии идеологического принуждения, духовного насилия над личностью. Борьба идеологий приобретает острейшие формы и провоцирует политическое противостояние, доходящее до насильственных конфликтов. Цивилизованные правила государственного управления, разумеется, исключают подобные последствия применения идеологических методов.

Информационные методы – совокупность информационных технологий воздействия на объект управления. Средство воздействия– различные виды информации: служебной, научной, пропагандистской и пр. Основное орудие информационных технологий– современная индустрия массовой информации. Информация как элемент управленческого воздействия пронизывает все способы управления, и поэтому рассматриваемые методы реализуются в составе всех других методов. Самостоятельно действующими они являются в политике и специализированных отраслях духовной жизни: в науке, идеологии, телерадиовещании, печати и др.

Информационные технологии нацелены как на косвенное, так и на прямое влияние на управляемые объекты. Они формируют соответствующие алгоритмы действий, ориентации и установки, убеждения и культурные (или контркультурные) образцы, способствуют интеграционным или дезинтеграционным процессам.

Роль информационных методов резко возрастает в связи с тем, что информация начинает играть все более важную роль в жизни общества, создавая возможностиуправления социальными субъектами на основе контроля за информационными потоками. Первый способ - это фильтрация информации (например, не показывать насилие по ТВ). Второй способ - интерпретация информации (толкование, эмоциональный окрас, форма и характер подаваемой информации). Если человек технологично подает информацию, то она всегда будет воспринята необходимым для субъекта управления образом. И правда, истина, как соответствие информации действительности, здесь не играют главную роль, они вообще могут не иметь значения.

Основываются современные информационные методы на выделении двух видов получаемой информации:реальной и виртуальной . Чем они отличаются?Реальная информация – это та информация, которую человек воспринимает непосредственно из реального мира, того, что его окружает.Виртуальная информация – это информация, которую социальный объект сам непосредственно не воспринимает, а получает от каких-то посредников (СМИ, слухи, сплетни). Сегодня все больше информацию, которая влияет на мировоззрение, поведение людей, общество получает из виртуальных источников (ТВ, Интернет, газеты, радио). Следовательно, тот, кто выбирает из огромного числа информации какие-то блоки, определенным образом их размещает, подает и повторяет, с высокой степенью вероятности может влиять на наше поведение, на видение мира теми или иными группами людей

Чтобы не поддаться манипулятивному информационному воздействию, необходимо:

Выслушивать разные точки зрения, разные стороны;

Понимать свои интересы и «танцевать от своих интересов».

Интерес человека, группы, класса, интересы организации объективно обусловлены реальными условиями существования этого человека или группы. Интересы отличаются в силу различных условий существования (людей, групп).

Социально-психологические методы – это комплекс приемов и средств целенаправленного формирования умонастроений, общественных чувств, психологических состояний, общественного спокойствия или напряженности, массового оптимизма или пессимизма, общественной активности или нигилизма, социальных ожиданий, предпочтений, ориентации и т.д. В системе государственного управления нет специальных институтов, которые бы занимались исключительно вопросами формирования социально-психологической атмосферы в обществе. Эта работа ведется в первую очередь средствами массовой информации, идеологическими организациями, учреждениями литературы и искусства, а также церковью. Государство не может навязывать принудительно тот или иной социально-психологический проект. Ориентиром для деятельности данных организаций служит государственная политика, ее сущность и направленность.

Социально-психологические технологии часто используются в манипуляционных методах. Манипуляция (франц.manipulation , от лат.manipulus– пригоршня, горсть,manus– рука)– система приемов скрытого или замаскированного социально-психологического воздействия на массы с целью изменения их взглядов и поведения в желаемом для манипулирующего субъекта направлении. Манипулирование осуществляется главным образом с помощью средств массовой информации. Приемы манипуляции разнообразны: сознательная неадекватная актуализация событий, идей, мнений, обычаев, стереотипов поведения; искаженное освещение исторического прошлого и явлений современности; односторонний подбор фактов и аргументов и т.д. Широко используются языковые средства, например, манипуляция терминами, технология подачи информации (акценты, иллюстрации, сюжеты и пр.).

В реальном процессе функционирования системы государственного управления описанные методы и технологии используются в различных комбинациях. Приоритетность определенного вида метода для данной государственной системы не отменяет общего правила– комплексного использования различных методов. Коль скоро государственные решения многоцелевые, то и реализация их может быть осуществлена не одним, а совокупностью способов и средств управляющего воздействия на управляемый объект, при ведущей роли тех. которые соответствуют политической природе системы.

Анализ средств и методов принятия и исполнения государственных решений будет неполным, если не рассмотреть вопрос о стиле управления.

Понятие «стиль управления » обозначает совокупность объединенных общей идеей специфических средств и приемов технологии управления, типичных для данного субъекта. Стиль управления не следует сводить только к каким-либо отдельным методам или приемам, стереотипам или оригинальнымподходам, а также индивидуальным характеристикам взаимоотношений руководителей с подчиненными. В нем переплавлены, синтезированы элементы различных методов и технологий, правила поведения, коллективные и индивидуальные социокультурные позиции и установки. Стиль – это единое образование, сформировавшееся главным образом целенаправленно на основе определенной идеи – концепции государственного управления и, конечно же, – практического опыта.

Важно прежде всего отметить существование стилейколлективного управления – государственного органа, организации исубъекта индивидуального – конкретного руководителя, должностного лица. Присущие им общие признаки конкретизируются и дополняются индивидуальными, обусловленными как спецификой профессиональной деятельности, так и личностными качествами. Концепция, принципы системы определяют общие признаки стиля государственного управления – то особенное многообразие способов и приемов принятия и исполнения решений, которое демонстрирует коллективный управляющий субъект (государственные органы всех уровней): к примеру, ориентации на определенные методы как приоритетные для субъекта; предпочтения тем или иным мотивирующим стимулам активности (материальным либо социальным), склонности к определенным видам технологий принятия решений (инновационным или рутинным) и т. д. Индивидуальные субъекты вносят свой вклад в гамму многообразия управленческого поведения и действий, придавая официальному стилю коллективного государственного органа личностно-индивидуальный, неформальный характер.

Стиль деятельности коллективного государственного субъекта управления определяет основные черты стиля индивидуального субъекта. Тем не менее нельзя недооценивать влияния последнего. Более того, в системе государственного управления может при определенных условиях приобретать решающее значение стиль лидера – субъекта высшей власти. Стиль вождя в авторитарном государстве становится образцом для деятельности всей государственной системы управления. Стиль авторитарного, признанного данным сообществом, политического лидера, как правило, превращается в критерий оценки качества руководителей всех уровней и рангов.

На изменение стилей государственного управления влияют многие факторы. Отметим два из них, наиболее значимых: первое – концепции государственной политики, стратегические цели и принципы системы государственного управления; второе – конкретные условия государственного управления, складывающиеся на том или ином этапе развития политической системы, а также управленческие ситуации, в которых функционируют конкретные управляющие субъекты.

Концептуально-стратегические факторы обусловливают разделение стилей государственного управления на два типа: авторитарный и демократический.

Авторитарный стиль характеризуется жесткой централизацией решений и их безальтернативностью. Всевластие высшего управляющего центра (в лице одного правителя или узкой группы правящей элиты) и безвластие нижестоящих органов управления исключает участие последних (не говоря уже об управляемых) в выборе целей, путей и средств их осуществления. Высшая руководящая власть всегда права, она никогда не ошибается. Только главе государственной иерархии принадлежит право на принятие решений − таков стереотип авторитаризма. Соответствующим образом ведут себя подчиненные субъекты, возглавляющие подведомственные им организации. Будучи бесправными по отношению к высшему правителю, они делают таковыми же по отношению к себе членов организации. Единственная вертикаль власти и управления – сверху вниз – сводит к минимуму самоорганизацию управляемых.

Безусловная централизация решений обеспечивается соответствующим однонаправленным (сверху вниз) контролем исполнения, причем контролем главным образом за процессом действий, а не за результатом. Отсюда более высокая мотивация выполняемой деятельности и менее – производительности, эффективности .

Административно-командные методы смягчаются, а точнее, дополняются комплексным применением политико-идеологических и манипуляционных методов. Политизация и идеологизация управленческого процесса – существенная черта авторитарного стиля. Она обусловлена самой концепцией режима: человек – не цель, а средство достижения цели господствующих классовых сил. Жесткая централизация решений и всесилие правящих верхов существуют благодаря монополии на информацию.

Наконец, авторитарный стиль отличается такой совокупностью средств и приемов, таких мотиваций управленческих действий и отношений, которые постоянно порождают конфликты между властью и обществом, блокируя общественное согласие. Цели государственного управления навязываются обществу и не отражают запросы масс.

Демократический стиль государственного управления противоположен авторитарному. Альтернативный выбор целей, осуществляемый коллегией, коллективное обсуждение проектов и принятие решений под руководством высшего должностного лица и под его персональную ответственность – важнейшая черта демократического стиля. Другие существенные признаки стиля: централизация решений, закономерная в системе государственного управления, сочетается с децентрализацией и ограничивается ею; смещение процесса принятия решений из центра на нижестоящие уровни, где субъекты обладают информацией для адекватной подготовки решений и возникает ситуация, требующая принятия решений.

Демократический стиль характеризуется двусторонними потоками информации, причем полной, а не дозированной по воле начальства, как главного условия децентрализации решений, а также двунаправленным контролем исполнения – сверху вниз и снизу вверх. Контролирующая деятельность ориентирована главным образ ом на результат, хотя не остается вне его и процесс действий.

Концептуальная идея демократического стиля: человек − цель, определяющая (но не оправдывающая) средства ее реализации. Основная мотивация решений – интересы, ценности и цели общества, человека. Демократический способ принятия и исполнения решений стимулирует общественное согласие, а не конфронтацию.

Существенная особенность демократического стиля заключается в его ориентации на реализацию необходимого разнообразия общественных процессов, на блокирование принудительной унификации потребностей и интересов людей, противоестественной для общества. Сочетание государственного управления с самоорганизацией управляемых – принцип демократического стиля.

Для России сегодня актуален переход от авторитарного стиля к демократическому. Это вполне реальная задача, существуют и технологии перехода. Однако эти процессы требуют зрелости и гражданской культуры населения, с одной стороны, и профессионализма со стороны государственных органов − с другой.

Либеральный стиль в государственном управлении в интерпретации российских либералов равнозначен концепции стихии. Либеральное поведение органов управления сегодня ассоциируется с правовым нигилизмом и позицией невмешательства государства в жизненно важные для общества социально-экономическиеи социокультурные процессы, с официальной установкой на социально-неограниченную свободу индивида, а, по сути– на анархистское общественное поведение. Проявляется диалектика взаимопревращения противоположностей: господство в прошлом авторитарного стиля сменяется внедрением стиля попустительского.

Бюрократический стиль. Бюрократия (с фр. «власть канцелярии»)– понятие, за которым закрепилось двойственное содержание. Одна трактовка понятия идет от немецкого социолога М. Вебера. Бюрократия– это рациональная организация государственного управления, которая характеризуется: а) эффективностью, достигаемой за счет строгого распределения обязанностей; б) обязательной иерархизацией властных отношений, позволяющей осуществлять контроль сверху вниз; в) формально установленной и зафиксированной системой правил, обеспечивающей единообразие в управлении и применении общих правил к частным случаям; г) безличным характером административной деятельности, стоящей над человеческими отношениями и эмоциями.

Отмеченные черты бюрократической организации сформировались в лоне авторитарной системы. Однако они свойственны деятельности демократической системы. Более того, государственное управление вообще невозможно без регламентированной правовыми нормами и правилами структуры организационных отношений, без централизации решений (в необходимых рамках), без иерархической структуры государственной власти, наконец, без с пециального, профессионально подготовленного аппарата управления, функционирующего на всех уровнях системы и практикующего присущий ему аппаратный (по природе авторитарный) стиль деятельности. Бюрократия как рациональная организация государственного управления обеспечивает стабильность государственного организма, является необходимой предпосылкой его развития.

По мере увеличения власти бюрократии происходило дальнейшее развитие демократических институтов и методов управления . Следовательно, понятие бюрократии как рациональной организации государственного управления и производного от него понятия бюрократического стиля изначально не несут в себе негативно-оценочного аспекта. Данные понятия характеризуют аппарат государственного управления, особенную организацию его деятельности и специфическую для этого аппарата совокупность способов и приемов поведения и деятельности.

Теперь о понятиях «бюрократизм» и соответствующем ему – «бюрократизированный стиль » управления. Содержание данных понятий иное, в отличие от рассмотренных; они изначально негативно-оценочные и отражают субъективно деформированный характер мышления и деятельности государственного аппарата и госслужащих.Бюрократизм – образ мысли и действия управляющего субъекта, присвоившего государственные функции и подчинившего их защите своих корпоративных интересов, а также обеспечению собственного сохранения и воспроизводства. Бюрократизированный стиль управления – это стереотипизация мышления и действия, догматизм, боязнь инноваций и связанного с ними риска, рутинный характер принимаемых решений, наконец, игнорирование инициативы и самоорганизации управляемых . Подобный стиль не может рассматриваться иначе, как злокачественный нарост на рациональной организации деятельности аппарата государственного управления.

Идеальная модель государственной бюрократии была создана М. Вебером в первой четверти XX в. на основе анализа бюрократии Германии. Те модели управления и поведения руководителей, которые в прошлом были идеальными, в современных условиях превращаются в препятствие для рационального администрирования. Жестко регламентированные структуры, исключительно формализованные, иерархические взаимоотношения управляющих с управляемыми; исполнение управленческих функций одним аппаратом госслужащих без привлечения общественности; канцелярские технологии;устойчивая стабильность управленческих связей и коммуникаций; воздействие на управляющего только приказом и применением негативных санкций – все эти элементы бюрократической (административно-государ-ственной) модели управления уже эффективно не работают, а являются питательной базой для возникновения описанных выше деформаций, именуемых бюрократизмом.

Вполне закономерно, что в наиболее динамичной сфере управления – в современном менеджменте – превалирует тенденция отказа от бюрократической модели. «Антибюрократические стили», возникающие в управлении материальной сферой деятельности, получат распространение и в административно-государственной сфере.

Словом, классическая бюрократическая модель преобразуется в современные модели; бюрократический стиль управления уступает место (в частности, в современном менеджменте) антибюрократическим стилям. Их можно было бы назвать гуманистическими, поскольку в управлении преобладают факторы, мотивирующие демократическое участие людей в достижении целей организации и развитие их творческого потенциала, а не факторы, принуждающие к решению управленческих задач силой административной власти.

Рассмотренные стили управления в разных комбинациях проявляются в практической деятельности государственных субъектов. Интегрирующим же остается стиль рациональной бюрократической организации, государственной бюрократии. Его стержнем является совокупность приемов, технологий реализации политической и административной ветвей власти. Политические институты и их субъекты ориентируются преимущественно на демократическую модель стилей и ее гуманистические разновидности; исполнительные органы и субъекты, реализующие их функции, – на авторитарную (бюрократическую).

Вопросы и задания для проверки знаний:

3) Что такое манипуляция?

4) В чем отличие между реальной и виртуальной информацией?

5) Определите методы и стили управления в деятельности государственных органов.

6) Каковы основные способы воздействия на объект управления?

7) Приведите пример реализации административно-правовых методов воздействия.

8) Какие группы методов государственного управления Вы можете назвать?

9) Раскройте содержание основных методов государственного управления: административно-правовые методы, политические методы управления (руководства), экономические методы, социальные методы, информационные методы и др.

10) Опишите понятие «стиль управления».

11) Какие факторы влияют на изменение стилей государственного управления?

12) Что такое рациональная модель государственной бюрократии?

Тесты для самопроверки

1.Какому методу государственного управления, из перечисленных, подходит иерархическая структура управляющего государственного субъекта, так же воздействие на управляемых по типу “приказ – исполнение”?

1)Административно-правовому

2)Организационному

3)Политическому

4)Социальному

2. Что такое«методы государственного управления"?

1) приемы, средства, способы воздействия государства на общественную жизнедеятельность людей;

2) это правила, нормы, на основе которых строится и функционирует система государственного управления;

3) конкретные виды управляющих воздействий государства на свой объект;

4) установки, которые принимаются государственными органами на определенный период, отражают специфику текущего момента и часто подчеркивают актуальные (в данный момент!) аспекты функций государственного управления.

3.Какие методы присущи государственному управлению в современной России по характеру воздействия?

2.Тоталитарные.

3.Либеральные.

4.Демократические.

4. Один из видов методов управления, сущность которого заключается в воздействии на факторы, мотивирующие движущие силы социальной активности людей:

1. Административно-правовой.

2. Социальный.

3. Политический.

4. Экономический.

5. Как называется вид информации, которую социальный объект сам непосредственно не воспринимает, а получает от посредников?

1. Реальная информация.

2. Виртуальная информация.

3. Достоверная информация.

4. Ложная информация.

10. Понятие государственной политики. Механизмы формирования государственной политики

Политика – это искусство управления государством, ведение государственных дел, содержание деятельности органов власти. Всякие элементы государственного управления приобретают политический характер, если затрагивают интересы социальных групп, классов, национальностей, широких народных масс.

Политика всегда отражает определенные интересы, прежде всего социально-экономические, она вытекает из экономического состояния общества и является эффективной, если соответствует потребностям развития. Вместе с тем политика обладает самостоятельностью и влияет на все сферы жизни, в том числе на экономику, выражая ее в концентрированном виде.

В демократическом обществе основой формирования государственной внутренней и внешней политики является воля народа, которую он проявляет на референдумах, выборах представительной и исполнительной власти, в акциях одобрения или протеста и в других формах. Облеченные доверием народа органы и должностные лица государственной власти разрабатывают стратегию и тактику управления страной, которые материализуются в нормативных правовых и других актах. Органы государственного управления различных уровней реализуют на практике стратегические цели и тактические решения.

Механизм разработки политики включает выбор соответствующих приоритетов, учитывает последствия их реализации в экономической, социальной, экологической и других сферах, предусматривает оценку затрат, выгод и рисков. Целевые ориентиры и ограничения выражаются в показателях качества жизни (продолжительность жизни, состояние здоровья, объем знаний, доход на душу населения, занятость, реализация прав человека и др.),уровня экономического развития, экологического благополучия.

Основные направления внутренней и внешней политики российского государства определяет Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. При этом он исходит из реальных возможностей государства и объективных внешних и внутренних факторов. Так, важнейшим фактором, определяющим государственную политику, стало изменение геополитического положения России, потеря ею в связи с распадом СССР статуса сверхдержавы, экономической и военной мощи.

Российская государственная политика может группироваться по различным видам. С точки зрения объекта воздействия можно выделить такие направления каквнешняя политика, экономическая политика (реформирование и развитие экономики), финансовая, аграрная, региональная, социальная политика, идеологическая (духовная) политика, военная политика, политика в отношении органов власти и государственного управления и так далее.

В конечном счете, государственная политика направлена на создание условий и гарантий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Согласованная единая государственная политика разрабатывается на основе взаимодействия Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ и других органов власти и получает концентрированное воплощение в прогнозах и федеральных целевых программах развития, в международных договорах России, в законах Российской Федерации и других документах и нормативно-правовых актах.

В законотворческой деятельности участвуют все ветви власти, федеральные и региональные органы государственного управления. Составляется план законопроектных работ. Правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, представительные (законодательные) органы власти субъектов РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ.

Проекты законов и законодательных предложений направляются в Государственную Думу ответственными за их подготовку и представление в парламенте органами власти и подразделениями с:

обоснованием необходимости принятия;

оценкой их согласованности с другими нормами;

ожидаемыми социально-экономическими и иными последствиями применения;

финансово-экономическим обоснованием.

Проекты по предметам совместного ведения федеральных органов государственной власти и субъектов РФ в предварительном порядке направляются органам исполнительной власти субъектов РФ.

Принятые Государственной Думой федеральные законы передаются на рассмотрение Совета Федерации. В случае отклонения им закона (вето) палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления разногласий. Вето Совета Федерации преодолевается Государственной Думой при повторном голосовании не менее чем2/3 голосов общего числа депутатов.

Принятый Парламентом закон направляется Президенту РФ. Если Президент его отклоняет, то Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают данный закон. В случае одобрения в ранее принятой редакции закона большинством, не менее2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.

Законы вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления в силу.

Президент РФ наделен полномочиями издавать указы и распоряжения. По вопросам, носящим нормативный характер, издаются указы, по вопросам оперативного характера– распоряжения, не являющиеся нормативными актами.

Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ издает постановления и распоряжения и обеспечивает их реализацию. Решения, имеющие нормативный характер или наиболее важное значение, издаются в форме постановлений. Решения по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений.

Указы и распоряжения Президента РФ, постановления я распоряжения Правительства РФ не должны противоречить законам, в случае противоречия действуют положения законов. Указы Президента РФ либо развивают те или иные положения законов, либо формулируют нормы отношений, которые не урегулированы законом, т. е. устраняют проблемы в законодательстве.

Министерства и другие федеральные органы исполнительной власти принимают в случаях и в пределах, предусмотренных законами и иными правовыми актами, нормативные ведомственные акты, также являющиеся источниками гражданских прав и обязанностей. Ведомственные акты издаются во исполнение решений высших органов государственной власти по их поручению или по инициативе самих органов федеральной исполнительной власти в соответствии с их компетенцией в виде приказов, постановлений, инструкций, положений, разъяснений, указаний. Эти акты регулируют отношения центральных органов власти с подведомственными предприятиями, организациями, учреждениями и другие вопросы.

Регистрацию нормативных актов министерств и ведомств РФ осуществляет министерство юстиции. Акты, не прошедшие регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий.

Разработанная государственная политика, получившая выражение в правовых актах и других официальных документах, становится основой управления, принятия решений и их выполнения с последующей оценкой.

Управление реализацией государственной политики предполагает проведение соответствующих мероприятий, конкретных действий, которые вначале принимают также форму распоряжений, решений руководителей или коллективного органа.

Процесс принятия решений включает следующие этапы:

1. Определение целей . Целью может быть намеченное задание или условие, послужившее причиной принятия решения. Цель должна быть конкретной, объективной, реальной, предполагать действия, иметь соответствующее измерение.

Цели подразделяются на краткосрочные, промежуточные, долгосрочные, по очередности достижения, большие и малые (по критерию затрат ресурсов), конкурирующие, независимые и дополнительные. Классификация целей позволяет устанавливать приоритеты, одним целям отдавать предпочтение, а другие – отложить.

2. Выявление проблемы. Принятие решения всегда связано с преодолением какой-либо проблемы или с использованием возможностей. Проблема выявляется при сопоставлении цели с фактическим состоянием дел. В государственном управлении особенно важно не менять местами цель и средство.

3. Сбор необходимой информации. Для определения характерных особенностей проблемы, выявления путей ее решения привлекается необходимая информация. Принимается во внимание только значимая достоверная информация. Она обобщается в соответствующие блоки.

4. Согласование и рассмотрение возможных альтернатив. Альтернативные варианты сравниваются по заранее принятым критериям и с учетом поставленной цели. Одни решения имеют ограниченное число альтернатив, а по другим– большой диапазон выбора. На основе более тщательного анализа, изучения ситуации выбирается наиболее реальное направление.

5. Выбор варианта решения. Выбор варианта для принятия решения всегда является самым трудным и ответственным этапом. Это сердцевина государственного управления. Отслеживаются результаты других решений, оценивается имеющийся опыт, выявляются сходства и различия, по каждой альтернативе взвешиваются все «за» и «против». Для принятия решения необходимы также смелость, решительность, воля, сама способность принимать взвешенные и своевременные решения.

6. Разработка мероприятий по реализации решения. Выполнение решения требует энергии и организаторских способностей. Поэтому принятое решение обязательно подкрепляется конкретным и детализированным планом мероприятий по его реализации с распределением ответственности по исполнителям.

7. Распределение ответственности. Ответственность за решение возлагается в первую очередь на тех, кто его разрабатывает и принимает, а во вторую – на кого эта ответственность официально возложена.

По результатам выполнения проводится оценка решения. На основе учета опыта и методов анализа предыдущих решений совершенствуется практика принятия решения.

Решения классифицируются по значимости, периодичности, рискованности. Значимость решения определяется влиянием его последствий. Наиболее значимые решения принимаются не часто, но им уделяется большее внимание.

Реализация решений возложена на органы исполнительной власти. Они обязаны выполнять как собственные решения, так и решения законодателей, судебной власти. Если решения адресованы непосредственно юридическим и физическим лицам и возлагают на них обязанности, то выполнение этих обязанностей должны контролировать также органы исполнительной власти.

О практической реализации государственной политики судят прежде всего по состоянию соблюдения законодательства, выполнения указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, решений органов власти на всех уровнях. Даже решение о его реализации останется планом действий до тех пор, пока действие фактически не совершится. Контроль и проверку исполнения органами власти РФ и субъектов РФ, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ,общенациональных проектов осуществляетКонтрольное управление Президента Российской Федерации . Оно является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ.

В целях повышения ответственности должностных лиц органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ за безусловное и своевременное исполнение поручений Президента РФ вводитсясистема упреждающего контроля. Руководители указанных органов обязаны заблаговременно представлять в Контрольное управление Президента РФ информацию о принятых мерах по исполнению поручений Президента РФ с последующим докладом в установленные сроки об итогах проведенной работы.

В соответствии с КонституциейРФ Президент РФ назначаетсвоих полномочных представителей в семи федеральных округах. Полномочный представитель Президента РФ является должностным лицом, представляющим Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа. Он осуществляет свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектовРФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и гражданами и обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах федерального округа.

Представитель Президента РФ не вмешивается в деятельность органов государственной власти и управления субъекта РФ, не издает обязательные для исполнения распоряжения.

Представители Президента РФ организуют работу федеральных коллегий, в которые входят руководители федеральных ведомств в субъектах РФ. Коллегии координируют деятельность подразделений федеральных органов исполнительной власти в субъектах РФ.

Реализация государственной политики, точное и своевременное выполнение решений органов власти определяются объективными и субъективными, внутренними и внешними факторами. Многое зависит от степени доверия граждан государству. Люди часто критически настроены к власти, поэтому завоевать народное доверие действующей власти нелегко.

Прочное доверие достигается, если программа действий власти реальна, олицетворяет справедливость, включает меры, удовлетворяющие общие интересы, а управление осуществляется авторитетными людьми. Эти внешне простые и всем понятные принципы способны вернуть власти даже ранее утраченное доверие.

Неисполнение законов, указов Президента РФ, вступивших в силу решений судов, является грубым нарушением дисциплины в системе государственной службы. Оно может проявляться в нарушении порядка применения норм и сроков исполнения, установлении не предусмотренных нормативными правовыми актами процедур реализации прав граждан, искажении содержания актов.

Персональную ответственность за состояние исполнительской дисциплины несут руководители федеральных органов власти и главы исполнительной власти субъектов РФ.

Повышение оперативности, обоснованности и корректности принимаемых решений по регулированию сфер общества обеспечиваетсясоответствующим уровнем информации. Информатизация пронизывает все направления деятельности органов управления, предприятий, учреждений, оказывает решающее влияние на процесс принятия решений, предопределяет компетентность государственных служащих.

Осуществляется программа правовой информатизации органов государственной власти. Она признана создать условия для согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти РФ и субъектов РФ в едином информационном пространстве.

Государственная политика является основой работы всех министерств и ведомств, органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях по подготовке конкретных мероприятий, обеспечивающих ее реализацию, по срокам и исполнителям. Реализация политики не может быть делом только органов государственной власти. Это дело всего общества.

В стране идет процесс становления другого общественного строя, иной политической системы. В связи с этим совершенствуется система исполнительной власти. Повышается роль перспективного и текущего прогнозирования в управлении, строго разграничиваются функции и полномочия органов по горизонтали и вертикали. Пересматриваются методы государственного участия в экономике, развитии науки, образования, культуры. Усиливаются регулирующие и контрольные функции, улучшается кадровый состав государственного аппарата.

В конечном счете государственная политика реализуется через повседневную административную деятельность государственных органов. Сегодня идет активная работа по упорядочению и стандартизации административных процедур.

А дминистративная процедура – последовательность действий федерального органа исполнительной власти при исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги. В ноябре 2005 г. было принято п остановление Правительства Российской Федерации № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» . Административный регламент предоставления государственной услуги – нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий органа исполнительной власти по предоставлению услуги. Административный регламент исполнения государственной функции – это нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий органа исполнительной власти, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение документированной информации, не связанных с непосредственным обращением гражданина или организации .

Административный регламент исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги должен содержать информацию, необходимую и достаточную как для получения государственной услуги гражданином или организацией, так и для исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги должностными лицами федерального органа исполнительной власти.

Административный регламент исполнения государственной функции включает в себя разделы: «Общие положения», «Административные процедуры». Административный регламент предоставления государственной услуги включает в себя разделы: «Общие положения», «Требования к порядку предоставления государственной услуги», «Административные процедуры».

Подготовленные Минэкономразвития и другими ведомствами регламенты оказания самых популярных государственных услуг предусматривают, что каждое действие будет оценено с точки зрения стоимости и времени на его реализацию. Так, срок получения документов сократится с 30 до 15 дней. Время «простоя» в очередях не будет превышать 30−40 минут. А чтобы это время прошло быстрее, вводится система стандартов т. н. «присутственных мест» − обеспечения их кондиционерами, электронной предварительной записью на прием и т. д. С помощью этих регламентов правительство намерено полностью искоренить в стране очереди за получением всевозможных справок и документов, поборы, взятки, а заодно и равнодушных чиновников.

Подгосударственной услугой понимается деятельность государственного органа, соответствующая следующим критериям:

· В процессе оказания осуществляется взаимодействие с гражданином или организацией .

· Имеется конечный результат, необходимый гражданину или организации в какой-либо объективной форме, – регистрация, выдача разрешения, получение документа, согласование и т . д.

· Не является применением административных полномочий (наложение штрафа, проверка и т. п.).

· Не связана с отклонениями в ходе нормального процесса (жалоба гражданина на нарушения в ходе обычного процесса оказания услуги).

Примеры государственных услуг:

Для организаций:

· получение лицензии на право перевозки пассажиров;

· ликвидация юридического лица;

· изменение учредительных документов юридического лица;

· лицензии на право пользования недрами и т. д.

Для населения:

· получение общегражданского паспорта;

· регистрация гражданина по месту жительства;

· постановка гражданина на воинский учет;

· назначение пособия по безработице;

· получение пенсии по старости и т. д.

Федеральные министерства и ведомства, которые представят в минэкономразвития лучшие проекты, направленные на ощутимое повышение качества самых востребованных государственных услуг, на конкурсной основе получат из федерального бюджета дополнительные средства.

Очень важная роль в государственном управлении принадлежит так называемомуэлектронному правительству .Электронное правительство имеет следующие основные цели:

· оптимизация предоставления правительственных услуг населению и бизнесу;

· повышение степени участия всех избирателей в процессах руководства и управления страной;

· поддержка и расширение возможностей самообслуживания граждан;

· рост технологической осведомленности и квалификации граждан;

· снижение воздействия фактора географического местоположения.

Основная работа по формированию электронного правительства была начата с момента принятия государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)», утверждённая распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. № 1815-р.

В настоящее время разработаны и функционируют ключевые элементы национальной инфраструктуры электронного правительства, в том числе:

· единый портал государственных и муниципальных услуг;

· единая система межведомственного электронного взаимодействия;

· национальная платформа распределенной обработки данных;

· единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме;

· информационная система головного удостоверяющего центра.

Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций), помимо информирования о порядке получения государственных и муниципальных услуг и функций, обеспечивает возможность для заявителей подавать заявления в электронной форме на получение государственных услуг, получать в электронной форме информацию о ходе рассмотрения заявлений, а также юридически значимый результат рассмотрения заявления. Кроме того, пользователь может в электронной форме оставить отзыв о качестве предоставленных ему услуг.

С целью обеспечения единой технологической и коммуникационной инфраструктуры информационного взаимодействия существующих государственных и муниципальных информационных систем Минкомсвязью России создана единая система межведомственного электронного взаимодействия или СМЭВ. Система взаимодействия предназначена для решения следующих задач: обеспечение исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме; обеспечение предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме; обеспечение информационного взаимодействия в электронной форме при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций

В стране идет процесс становления нового общественного строя, политической системы. В связи с этим совершенствуется система исполнительной власти. Повышается роль перспективного и текущего прогнозирования в управлении, строго разграничиваются функции и полномочия органов по горизонтали и вертикали. Пересматриваются методы государственного участия в экономике, развитии науки, образования, культуры. Усиливаются регулирующие и контрольные функции, улучшается кадровый состав государственного аппарата.

Контрольные вопросы

1. Дайте определение государственной политики.

2. Что означает выражение «политика– это искусство управления государством»?

3. Назовите основные направления внутренней и внешней политики российского государства.

4. Как строится и функционирует механизм разработки государственной политики?

5. По каким видам может группироваться российская государственная политика?

6. Как осуществляется процесс законотворческой деятельности?

7. Какие этапы включает процесс принятия решений?

8. По каким критериям и группам классифицируются решения?

9. Какую роль играет Комиссия Правительства РФ по оперативным вопросам в решении текущих задач государственной политики?

10. Какие функции осуществляет Главное контрольное управление Президента РФ?

11. Что означает система упреждающего контроля в осуществлении государственной политики?

12. Кто несет персональную ответственность за состояние исполнительской дисциплины в органах государственной власти?

Тесты для самопроверки

1. Какие методы присущи государственному управлению в современной России по характеру воздействия:

2) тоталитарные;

3) либеральные;

4) демократические.

2. Один из видов методов управления, сущность которого заключается в воздействии на факторы, мотивирующие движущие силы социальной активности людей:

1) административно-правовой;

2) социальный;

3) политический;

4) экономический.

3. Вид информации, которую социальный объект сам непосредственно не воспринимает, а получает от посредников определяется как:

1) реальная информация;

2) виртуальная информация;

3) достоверная информация;

4) ложная информация.

4. Основные направления внутренней и внешней политики российского государства определяет:

1)Президент РФ;

2)Правительство РФ;

3)Федеральное Собрание РФ;

4)Государственная Дума РФ.

5. Регистрацию нормативных актов министерств и ведомств РФ осуществляет:

1)Министерство внутренних дел РФ.

2)Министерство экономического развития РФ.

3)Министерство промышленности и торговли РФ.

4)Министерство юстиции РФ.

Под методом государственного управления понимается способ воздействия органа государственной власти на хозяйство территории, коллективы людей или отдельных их членов как объектов управления для достижения цели управления. Методы государственного управления, рис.8 по мотивационным характеристикам разделяются на следующие группы:

административные;

организационные;

экономические;

социально-психологические.

Административные и организационные методы государственного управления основаны на властной мотивации. Эти методы управления определяются обязательностью исполнения предписаний органов государственного управления и их руководителей подчиненными им объектами и сотрудниками. Эти методы базируются на поощрении за образцовое выполнение должностных обязанностей и правил внутреннего трудового распорядка и санкциях, заключающихся в установлении дисциплинарной ответственности.

Административные методы управления осуществляются в виде прямого административного воздействия на объекты управления в различной категоричной форме: постановления, распоряжения, приказы.

Постановления являются нормативными правовыми актами, а распоряжения издаются для решения оперативных вопросов. Руководители органов государственного управления осуществляющие управление на единоначальной основе, издают приказы.

Организационные методы управления представляют собой совокупность организационных воздействий субъекта управления на управляемый объект и на самого себя. Организационные методы управления разделяются на организационное регламентирование, организационное нормирование и организационно-методическое инструктирование.

Организационное регламентирование осуществляется в виде нормативных документов, устанавливающих четкий порядок в организации деятельности, как объекта, так и субъекта управления. Пример такого документа – Регламент Государственной Думы Томской области, определяющий порядок организации и функционирования государственного органа субъекта Российской Федерации.

Организационное нормирование, как метод воздействия на объект управления заключается в разработке минимального прожиточного минимума, в определении минимального размера оплаты труда и тому подобное.

Воздействие на объект управления в виде организационно-методического инструктирования выражается в разработке и утверждении органом государственного управления различного рода инструкций для нижестоящих органов, предприятий, организаций и так далее. В эту же группу методов входит инструктаж руководителями работников органов управления по выполнению определенных управленческих работ, заключающийся в постановке задачи, информировании об условиях выполнения работы, предполагаемыми трудностями ее выполнения и тому подобное.

К экономическим методам относятся экономическое стимулирование, экономическая ответственность и хозяйственный расчет. Данная группа методов основывается на материальной заинтересованности людей и сегодня именно она получает широкое распространение в органах государственной власти РФ и субъектов РФ.

Исходным положением экономического стимулирования является формирование доходов работников в зависимости от вклада в общие результаты труда. Заработная плата определяется как величина, зависимая от личного труда каждого работника, и премиальной системы.

Экономическая ответственность органов государственного управления устанавливается законодательно. К наиболее эффективным методам экономической ответственности следует отнести метод компенсации потерь, возникающих по вине органов государственного управления и их должностных лиц. Например, в соответствии со статьей 1069 Гражданского Кодекса РФ «вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов…, подлежит возмещению» за счет средств соответствующего бюджета.

Под хозяйственным расчетом понимается соизмерение затрат на производство продукции или услуг с полученным от их реализации доходом. Содержание хозяйственного расчета характеризуется: хозяйственной самостоятельностью, рентабельностью, самоокупаемостью, материальной заинтересованностью работников в результате труда.

Действуя через материальные интересы работников, экономические методы управления являются косвенными методами управления. Их включение в действие осуществляется с помощью административных и организационных методов.

Социально-психологические методы основываются на моральной мотивации людей, связанной с самоутверждением и самовыражением человека в трудовом коллективе, его стремления получения морального удовлетворения в труде.

К социальным методам управления относятся:

убеждение, издание рекомендательных актов государственного управления, разъяснение актов органов государственного управления населению, выступления руководителей органов управления в средствах массовой информации по обоснованности принятых актов и так далее;

моральное стимулирование, заключается в публичном объявлении благодарности за хорошую работу коллективу и отдельным работникам, представлении к государственным наградам и так далее;

управление социально-массовыми процессами, используется для регулирования процессов миграции населения, движения кадров, сезонных перемещений рабочей силы.

Под психологическими методами управления понимаются способы регулирования отношений между людьми посредством создания оптимального психологического климата как проявление группового сознания в виде группового настроения, групповых мнений и суждений.

В качестве психологических методов управления используются методы комплектования малых групп и коллективов, методы гуманизации труда, методы психологического побуждения, методы профессионального отбора и обучения.

В практической деятельности органов государственного управления все методы действуют одновременно, при преимущественном значении административных и организационных методов, что связано с властным характером государственного управления как исполнителя власти государства.

Основные черты и принципы организации местного самоуправления в РФ.

Основные этапы разработки управленческих решений.

Принятие решений является одним из основных составляющих любого управленческого процесса.

Процесс принятия решений при кажущейся простоте очень непрост. В нем достаточно много тонкостей и подводных рифов, хорошо знакомых профессиональным менеджерам.

В каждой организации осуществляется разработка управленческих решений. И в каждой организации практика разработки и принятия управленческих решений имеет свои особенности, определяемые характером и спецификой ее деятельности, ее организационной структурой, действующей системой коммуникаций, внутренней культурой.

Тем не менее имеется общее, характерное для любого процесса принятия решений, где бы он ни осуществлялся. Это тот единый стержень, который формирует технологию разработки и принятия решений, используемую в любой организации.

Подготовка решений осуществляется на основании всей совокупности информации о ситуации, ее тщательного анализа и оценок.

В процессе принятия решений большое внимание уделяется использованию методов экспертного оценивания, предназначенных для работы как с количественной, так и с качественной информацией.

Основное назначение экспертных технологий - повышение профессионализма, а, следовательно, и эффективности принимаемых управленческих решений.

Возможны разные способы представления процесса принятия решений, в основе которых различные подходы к управлению: системный, количественный, ситуационный и т. д.

Основное внимание уделяют ситуационному подходу, поскольку он наиболее полно отражает проблемы, возникающие при управленческой деятельности, универсален и, по существу, содержит основные методы, связанные с принятием управленческих решений и используемые в других подходах.

Рассмотрим основные этапы процесса принятия управленческих решений. Блок-схемапроцесса управления представлена на рис. 2.1.

1. Охарактеризуйте систему органов исполнительной власти субъектов РФ.

Конституция РФ с 1993 года определила основные начала в образовании исполнительных органов субъектов РФ самым общим образом. В соответствии с пунктом 1 статьи 77 «Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом».

В условиях отсутствия федерального законодательства субъекты РФ самостоятельно определяли состав и структуру органов государственной власти.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» определяющий рамочные условия формирования системы органов государственной власти был принят только в 1999 году.

В соответствии со статьей 17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Конституцией (уставом) субъекта РФ может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ имеет важные полномочия:

представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ;

обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ;

формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта РФ;

вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а также созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ конституцией (уставом) субъекта РФ;

вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ с правом совещательного голоса;

Высшее должностное лицо субъекта РФ издает на основе федеральных и региональных законов, нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ указы (постановления) и распоряжения, которые обязательны к исполнению на территории соответствующего субъекта РФ.

Законодательством предусмотрены случаи досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ: смерть, отставка в связи с выражением недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ; отставки по собственному желанию; признание судом недееспособным или ограничено дееспособным, безвестно отсутствующим или объявление умершим и другие.

Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ могут прекратиться досрочно и в случае отрешения его от должности Президентом РФ при вынесении ему предупреждения в случае:

издания высшим должностным лицом субъекта РФ нормативного правового акта, противоречащего Конституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лиц субъекта РФ в течении двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течении иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

уклонения высшего должностного лица субъекта РФ в течении двух месяцев со дня издания указа Президента о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта РФ, либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта РФ и обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ на территории субъекта. Наименование этого органа, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Данный орган обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать.

Финансирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и возглавляемых им органов исполнительной власти осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.

Высший исполнительный орган государственной власти разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии и имеет следующие основные полномочия:

осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект бюджета, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ;

обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта для представления их высшим должностным лицом в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;

формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ;

управляет и распоряжается собственностью субъекта в соответствии с законами субъекта, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ;

вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством РФ изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты РФ Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, а также вправе обратиться в суд;

заключает в соответствии с федеральными законами договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий, а также соглашений о взаимной передаче осуществления части своих полномочий;

осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, а также соглашениями с федеральным органами исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции РФ.

Субъекты РФ создают такую систему органов исполнительной власти, которая включает органы общей, отраслевой и межотраслевой компетенции. По организационно-правовой форме органы исполнительной власти в субъектах РФ могут быть различными. Они не установлены нормативными актами и формируются исходя из исторических, национальных традиций.

Виды административно-правовых методов государственного управления

Формы управленческой деятельности непосредственным образом связаны с методами государственного регулирования и выражаются через них. В процессе практической деятельности исполнительной власти методам управленческой деятельности (методам управления) отводится важная роль.

Метод - это способ, прием или средство, которое применяется для успешного решения поставленной задачи.

Методы деятельности исполнительной власти представляют собой способы, применяемые в процессе осуществления управленческих функций, позволяющие применять наиболее эффективные средства воздействия органов исполнительной власти на управляемые объекты.

Методы любой деятельности разнообразны. В равной степени это относится и к методам управления, ибо различны по своему назначению субъекты исполнительной власти, различны и находящиеся под их воздействием объекты. Но это не исключает возможности определенным образом типизировать их в интересах выявления присущих им наиболее значимых свойств и специфических черт.

Характеристика методов государственного управления

• 1. Их органическая связь с целевым назначением этого вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти.
• 2. Они выражают управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты.
• 3. В них непосредственно выражаются связи между субъектами и объектами государственного управления.
• 4. Они используются субъектами исполнительной власти в качестве средств реализации закрепленной за ними компетенции.
• 5. Своим конечным адресатом метод управления всегда имеет соответствующий объект (индивидуальный либо коллективный).
• 6. С учетом многообразия приемов и способов реализации управленческой компетенции метод управления есть определенная возможность решения управленческих задач, стоящих перед субъектом исполнительной власти.
• 7. В методах управления в соответствующем объеме находит свое выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства.
• 8. Метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие государству и его исполнительному аппарату полномочия юридически-властного характера.
• 9. Для методов управления характерна правовая форма их непосредственного практического выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах управления.
• 10. Выбор конкретных методов управляющего воздействия находится в прямой зависимости не только от особенностей организационно-правового статуса субъектов исполнительной власти, но прежде всего - от особенностей объекта управления (например, от формы собственности, от его индивидуального или коллективного характера и т.п.).

Контрольная функция государства присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1997 года N 18-П.. По своей конституционно-правовой природе она производна от его организующего и регулирующего воздействия на все виды общественных отношений. Это дает органам государственной власти право на самостоятельные действия при реализации указанной функции, облекаемой в специфическую форму ее осуществления.

В соответствии с содержанием смысла статей 71 - 72 Конституции Российской Федерации государство вправе и обязано (дискретное право) осуществлять контрольную функцию в сфере общественных отношений. Государственный контроль в сфере экономической деятельности относится к ведению исполнительной власти и ее территориальных структур.

Они обладают полномочиями на применение властно-обязывающих действий, вытекающих из конституционных принципов правового государства. Важнейшими из них являются: равенство и справедливость; требования определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности с системой действующего правового регулирования.

Предоставляемая Конституцией Российской Федерации свобода не запрещенной законом деятельности и гарантируемое право на защиту должны быть уравновешены (необходимый баланс прав и обязанностей) требованием в рамках действующего законодательства ответственного поведения определенного круга лиц, исходящего от государства в лице уполномоченных на это органов государственной власти.

Государственный контроль в сфере экономической деятельности по общему правилу обеспечивается бюджетными средствами, формируемыми за счет налогов и сборов либо доходов, получаемых посредством оказания публичных услуг.

Средства реализации управленческих задач и функций, применяемых государством, весьма разнообразны. Это дает основание для их классификации. С общетеоретических позиций проявляется действие универсальных методов любой деятельности - убеждения и принуждения. Указанные универсальные методы представляют собой два взаимосвязанных, взаимодополняющих "полюса" единого целого, т.е. механизма обеспечения должного поведения и правопорядка.

Специальный подход к проблематике видовой классификации административно-правовых методов исходит прежде всего из содержания их управляющего воздействия. Из множества классификационных вариантов, как правило, наиболее распространенным является выделение двух групп методов, а именно административных и экономических. Приоритет, отдаваемый именно этим вариантам, порождает немало противоречивых суждений, разночтений, а потому проблема методов управления нуждается в детальном освещении.

Административные методы обычно квалифицируются в качестве способов или средств внеэкономического или прямого управляющего воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни. Свое выражение они находят в совершении субъектом управления таких управленческих действий, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения управляемых объектов. Характер их прямого воздействия означает, что субъект управления в рамках имеющейся компетенции принимает управленческое решение (правовой акт управления), которое является юридически обязательным для объекта управления. Такой характер управляющего воздействия вытекает непосредственно из властной природы управления, являющегося одним из существенных условий, способствующих практической реализации государственной, а в большей степени исполнительной власти.

Внеэкономический характер таких методов означает, что реальным объектом управления является сознательно-волевое поведение управляемых (будь то гражданин или предприятие и т.п.). Должное поведение в сфере государственного управления обеспечивается через волю и сознание управляемых ("соподчинение воль"). При этом используются в необходимой мере средства убеждения и принуждения. Допускается возможность юридического принуждения к должному поведению, что, однако, не дает оснований для отождествления прямого управляющего воздействия с принуждением.

С учетом названных качеств административных методов очевидно, что без их использования невозможно достижение целей упорядочивающего воздействия на поведение различных участников управленческих общественных отношений. На этой основе и возникло наименование наиболее характерных для этих субъектов методов - административные.

Экономические методы обычно характеризуются в качестве способов или средств косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления. Применяя их, субъект управления добивается должного поведения управляемых путем воздействия на материальные интересы управляемых, т.е. опосредствованно в отличие от способов прямого властного воздействия.

Объект управления ставится в условия, когда сам начинает действовать должным образом не под влиянием директивных предписаний субъекта управления, а в силу того, что такое его поведение материально стимулируется. Чаще всего стимулирующие средства сводятся к экономическим (например, материальное поощрение, предоставление имущественных льгот и т.п.). Тем самым стимулируется экономическая (материальная) заинтересованность объекта в выполнении поставленных перед ним задач.

Управляющее воздействие осуществляется не прямо на поведение, а косвенно (опосредствованно), т.е. через воздействие на материальные (имущественные) интересы объекта управления. Должное поведение управляемого субъекта достигается не только перспективами материальных выгод, но и реальной угрозой применения материальных санкций. Следовательно, экономические рычаги, используемые в процессе решения управленческих задач, устанавливают систему материальных стимулов. Однако управляющее воздействие составляет содержание и таких рычагов, что сближает их по конечной цели с рычагами прямого (административного) характера.

Законодательством Российской Федерации, как и ряда других государств, предусмотрена возможность применения по отношению к другим государствам специальных экономических мер Федеральный закон от 30 декабря 2006 года N 281-ФЗ "О специальных экономических мерах". Они применяются "в случаях возникновения совокупности обстоятельств, требующих безотлагательной реакции на международно-противоправное деяние либо недружественное действие иностранного государства или его органов и должностных лиц, представляющие угрозу интересам и безопасности Российской Федерации и (или) нарушающие права и свободы ее граждан, а также в соответствии с резолюциями Совета Безопасности Организации Объединенных Наций".

Применяемые экономические меры могут быть направлены на (пункт 2 статьи 3):

"1) приостановление реализации всех или части программ в области экономической, технической помощи, а также программ в области военно-технического сотрудничества;

• 2) запрещение финансовых операций или установление ограничений на их осуществление;
• 3) запрещение внешнеэкономических операций или установление ограничений на их осуществление;
• 4) прекращение или приостановление действия международных торговых договоров и иных международных договоров Российской Федерации в области внешнеэкономических связей;
• 5) изменение вывозных и (или) ввозных таможенных пошлин;
• 6) запрещение или ограничение захода в порты Российской Федерации судов и использования воздушного пространства Российской Федерации или отдельных его районов;
• 7) установление ограничений на осуществление туристской деятельности;
• 8) запрещение или отказ от участия в международных научных и научно-технических программах и проектах, научных и научно-технических программах и проектах иностранного государства".

Эти меры носят временный характер. Решение о их применении принимается Президентом РФ "на основе предложений Совета Безопасности РФ с обязательным незамедлительным информированием Совета Федерации Федерального Собрания и Государственной Думы Федерального Собрания РФ о таком решении".

Предложения о применении специальных экономических мер могут быть внесены Президенту РФ также Советом Федерации Федерального Собрания, Государственной Думой Федерального Собрания или Правительством Российской Федерации.

Правительство на основании решения Президента в соответствии с настоящим Федеральным законом устанавливает перечень конкретных действий, на совершение которых вводится запрет совершения и (или) в отношении которых вводится обязанность совершения, и иных ограничений. В случае если реализация специальных экономических мер требует решения Центрального банка, то запрет совершения и (или) обязанность совершения действий и иные ограничения устанавливаются Центральным банком во взаимодействии с Правительством.

Закон возложил обязанность на федеральные органы исполнительной власти, Центральный банк и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством обеспечивать реализацию специальных экономических мер.

Проблема методов управления весьма подвижна и носит диалектический характер. Опыт управленческих отношений свидетельствует о недопустимости антагонистического противоречия между методами прямого и косвенного воздействия. Для этого имеются следующие основания.

Во-первых, управленческая деятельность по своей природе административная ("административное" суть "управленческое"). Поэтому методы, используемые в процессе ее практического осуществления, не могут не быть административными. В силу этого обособление административных и экономических методов управления некорректно.

Во-вторых, прямые (административные) и косвенные (экономические) методы используются с единой конечной целью - для достижения эффективности управленческого воздействия субъекта управления на поведение объекта управления.

В-третьих, эти средства практически используются одними и теми же субъектами управленческих правоотношений.

В-четвертых, они используются в отношении одних и тех же объектов управления. На практике не существует объектов управления, которые нуждаются только в косвенном управляющем воздействии.

В-пятых, прямые и косвенные средства используются в практической деятельности соответствующих исполнительных органов (должностных лиц) в рамках единого варианта как одностороннее и властное волеизъявление субъекта управления.

В-шестых, для реализации прямого и косвенного управляющего воздействия требуется, как правило, единая правовая форма. В то же время нередко при выделении административных и экономических методов исходят из того, что первые регламентированы правом, а вторые базируются непосредственно на объективных экономических закономерностях общественного развития. Методы управления в обобщенном виде могут быть представлены только как административно-правовые. Без правовой регламентации и юридической формы невозможно осуществлять эффективное, рациональное и грамотное управление вообще.

В-седьмых, практически в правовых актах управления можно обнаружить органическое сочетание экономического содержания и административно-правовой формы. Например, указы Президента РФ о повышении уровня заработной платы отдельным категориям работников одновременно содержат государственно-властные предписания, направленные на формирование механизма реализации предусматриваемых мер. Экономические рычаги управляющего воздействия требуют принятия соответствующих административно-правовых средств.

Конкретное содержание административно-правовых методов достаточно разнообразно. Это может быть: установление правил поведения в сфере государственного управления общеобязательного или частного характера; утверждение конкретных (адресных) заданий; предписания о совершении определенных действий; назначение на должности; удовлетворение законных притязаний участников регулируемых отношений; запрещение определенных действий; выдача разрешений различного рода; осуществление регистрационных действий; проведение контроля и надзора; материальное и моральное поощрение; применение материальных санкций; разрешение споров между участниками управленческих отношений; установление стандартов; оформление государственных заказов; установление обязательной процедуры совершаемых действий, в том числе и при межведомственном взаимодействии; определение критериев управленческой деятельности; применение административно-принудительных мер и т.п.