Корзина И.А., соискатель кафедры конституционного права РАП, г. Москва.

Одним из необходимых условий, характеризующих основные признаки института судебной защиты местного самоуправления, является наличие определенных гарантий - обеспечение конституционных основ и принципов местного самоуправления, законодательно закрепленных за местным самоуправлением прав.

В начале XX в. российский юрист И.В. Михайловский писал: "Несовершенство человеческой природы, недостатки социального и политического строя и другие причины влекут за собой поведение людей, противоречащее нормам положительного права и нарушающее субъективные права. Очевидно, что одни этические основы, на которых строится правопорядок, сами по себе еще не достаточны для его непоколебимости. Нужны дополнительные гарантии" <1>.

<1> Цит. по: Михайловский И.В. Теория государства и права. М., 1991. С. 124.

В Конституции РФ права и свободы закрепляются в разных формулировках. Некоторые права закреплены как гарантии, другие - как объект охраны или защиты со стороны государства или закона. Однако различие формулировок не умаляет признания тех или иных прав, и само по себе закрепление того или иного права в Конституции РФ есть своеобразная его гарантия, во всяком случае, невозможности его отрицания <2>.

<2> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. 7-е изд. М.: Норма, 2008. С. 203 - 210.

Вопрос гарантий местного самоуправления не раз являлся предметом рассмотрения в конституционной и муниципальной отраслях права, однако единого подхода к самому понятию гарантий местного самоуправления по-прежнему не выработано и, как следствие, отсутствует исчерпывающее их определение.

В теории права понятие гарантии местного самоуправления заключается в следующем. Гарантии местного самоуправления - это совокупность правовых норм, гарантирующих осуществление местного самоуправления <3>.

<3> Баранчиков В.А. Муниципальное право: Учеб. пособие. М., 2007. С. 139 - 140.

Гарантии местного самоуправления выступают как "условия, средства, механизмы, которые обеспечивают реальность прав и обязанностей местного самоуправления, возможность их реализации и наличие правовых средств их защиты" <4>.

<4> Цит. по: Еремян В.В. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ): Учеб. пособие. М.: Академический проект, 2006. С. 564.

Своеобразием отличается подход В.П. Канищева, который определяет гарантии местного самоуправления как "факторы, обеспечивающие реальность прав и обязанностей местного самоуправления и возможность их фактической реализации гражданами, должностными лицами и органами местного самоуправления" <5>.

<5> Цит. по: Канищев В.П. Конституционно-правовые гарантии деятельности местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2000. С. 8.

Выражая свою позицию по данному вопросу, считаем, что гарантии местного самоуправления представляют собой созданные государством необходимые условия и средства, обеспечивающие фактическую реализацию и всестороннюю охрану прав муниципальных образований.

В целом, систематизируя вышеизложенное, можно признать, что:

• необходимым условием гарантий местного самоуправления является их нормативное закрепление;
• гарантии направлены на обеспечение реализации прав местного самоуправления;
• важным элементом системы гарантий являются механизмы судебной защиты местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации и Закон о местном самоуправлении 2003 г. регулируют положения о гарантиях и защите прав местного самоуправления. Судебная защита местного самоуправления является одной из важнейших конституционных гарантий местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ). Провозглашая местное самоуправление одной из основ конституционного строя (ст. 12 Конституции РФ), законодатель, с одной стороны, ведет речь о "правах местного самоуправления" как о его гарантиях, с другой же стороны, рассматривает местное самоуправление в качестве средства обеспечения права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ), способа обеспечения непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина (ст. 18 Конституции РФ).

Таким образом, базисом, определяющим законодательное регулирование конституционной категории - гарантии местного самоуправления, будет являться нормативное единство положений ст. 12 и 133 Конституции РФ. В то время как ст. 12 Конституции РФ признает и гарантирует местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, ст. 133 Конституции РФ конкретизирует данную норму, устанавливая гарантированное право местного самоуправления на судебную защиту. Причем в этих статьях речь идет не о самих по себе неких гарантиях местного самоуправления как теоретическом понятии, а об императивном способе конституционного регулирования как форме общеобязательного предписания, адресованного Российской Федерации - демократическому правовому государству - всей своей деятельностью гарантировать местное самоуправление.

В этом смысле конституционное понятие "гарантии местного самоуправления" представляет собой категорию, которая отражает в динамике сам по себе процесс государственной деятельности, связанный с функционированием конституционно-правовых институтов и способов конституционного регулирования, призванных обеспечивать реальные возможности судебной защиты местного самоуправления.

Можно согласиться с мнением М.С. Трофимова о том, что гарантирование реализации отдельных прав граждан в области местного самоуправления обеспечивает гарантирование местного самоуправления как такового <6>. Важнейшую роль в гарантировании прав местного самоуправления играют судебные органы. Причем в области охраны и защиты местного самоуправления действуют все судебные органы в зависимости от их специализации и существа защищаемого права.

<6> Трофимов М.С. Гарантирование местного самоуправления в России путем формирования правовых позиций Конституционного Суда РФ // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2009. N 2. С. 10.

Система гарантий местного самоуправления включает в себя отдельные подсистемы: общие и специальные (собственно юридические) средства и институты обеспечения реальных возможностей осуществления местного самоуправления.

Закрепляемая нормами конституционного и муниципального права система гарантий местного самоуправления охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих реализацию и защиту местного самоуправления. Реализация прав граждан на осуществление местного самоуправления, разнообразная деятельность органов местного самоуправления происходят в определенных социально-экономических, политических условиях, при определенном правовом режиме регулирования местного самоуправления, которые могут оказывать как развивающее, так и сдерживающее влияние на процесс развития местного самоуправления. Поэтому в качестве общих гарантий местного самоуправления можно рассматривать те экономические и политические отношения, духовные устои и ценности общества, которые служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления, создают реальные возможности для наиболее полной реализации населением, представительными, исполнительно-распорядительными и иными органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий для их реализации.

Таким образом, подсистема общих гарантий обусловлена сложившимися господствующими общественными отношениями экономического, социального, политического характера и связана с конкретными юридическими механизмами функционирования местного самоуправления через общественные связи публичного управления общественной жизнью. В нее входят экономические, политико-правовые, социальные, организационные, духовно-культурные гарантии.

Экономическими гарантиями местного самоуправления являются сложившееся в России единство экономического пространства, поддержка конкуренции, предпринимательской и иной экономической деятельности, многообразие и равноправие форм собственности, включая и муниципальную собственность, их равная правовая защита, обеспечивающие формирование устойчивой материально-финансовой базы местного самоуправления.

Экономические гарантии в первую очередь обеспечиваются общими принципами рыночной экономики, они заложены в непосредственном становлении и развитии экономических и финансовых основ местного самоуправления, формировании достаточной налогооблагаемой базы за счет развития местного производства и внедрения новых современных технологий. Такое право закреплено за местным самоуправлением Конституцией РФ, законодательством о местном самоуправлении, другими нормативно-правовыми актами.

К экономическим гарантиям местного самоуправления относятся:

• признание и равная защита государством муниципальной собственности наряду с иными формами собственности (ст. 8 Конституции РФ);
• возможность нахождения в муниципальной собственности земли и других природных ресурсов (ст. 9 Конституции РФ);
• самостоятельное решение населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 130, 132 Конституции РФ);
• право установления местных налогов и сборов (ст. 132 Конституции РФ);
• право на дотации и субвенции (ст. 36, 37 Закона о местном самоуправлении 2003 г.).

Политико-правовые гарантии - это общественно-политические институты, обеспечивающие местному самоуправлению возможность свободно существовать и развиваться в единой системе демократических институтов народовластия <7>.

<7> Черненко А.В. О проблемах судебной формы защиты прав местного самоуправления // Научные труды ученых-юристов Северо-Кавказского региона. Краснодар, 2010. С. 45 - 47.

Политико-правовые гарантии местного самоуправления - это совокупность правовых норм, обеспечивающих деятельность всей системы местного самоуправления, которые регулируются Конституцией РФ, федеральными законами и подзаконными актами, законами и подзаконными актами субъектов РФ, уставами муниципальных образований и преследуют достижение общей цели - обеспечение полноценной деятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения, а также защиту местного самоуправления, в том числе и судебную.

К политико-правовым гарантиям местного самоуправления можно отнести следующие:

• разделение властей по вертикали, как составная часть политико-правового режима государства, частью которого можно считать отделение муниципальной власти (ст. 10, 12 Конституции РФ);
• разграничение полномочий между Российской Федерацией, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления (ст. 4 - 6 Закона о местном самоуправлении 2003 г.);
• признание публичного характера муниципальной власти.

Социальные гарантии местного самоуправления создают условия для общественного развития на территории того или иного муниципального образования.

К социальным гарантиям местного самоуправления можно отнести следующие:

• развитие системы социальных служб;
• установление пособий и субсидий;
• поддержка семьи, материнства и детства.

Организационные гарантии местного самоуправления создают условия для осуществления и проявления гражданами местного самоуправления с использованием форм непосредственной и представительной демократии.

К ним можно отнести следующие:

• самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения (ст. 12 Конституции РФ);
• "выделение" органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ);
• решение вопросов самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ).

Под культурно-духовными гарантиями, в т.ч. местного самоуправления, понимается осознание населением системы культурных ценностей и ориентаций человека в обществе, в т.ч. и в решении вопросов местного значения.

К культурно-духовным гарантиям местного самоуправления можно отнести следующие:

• сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального образования (п. 13 ст. 14 Закона о местном самоуправлении 2003 г.);
• охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории муниципального образования (п. 13.1 ст. 14 Закона о местном самоуправлении 2003 г.).

Подсистема специальных (юридических) гарантий местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, обеспечивающих возможность эффективной реализации прав местного самоуправления и закрепляющих правовые возможности их защиты, в т.ч. судебной.

В российском законодательстве специальные (юридические) гарантии получают закрепление в виде конкретных требований, адресованных всем возможным субъектам конституционно-правовых отношений:

1. формально-юридические, представляющие собой закрепление местного самоуправления, его прав и гарантий в нормативных актах, в т.ч. в Конституции РФ, федеральных законах и законах субъектов РФ;
2. судебные - право на обращение в судебные органы с соответствующими обращениями; судебный порядок отмены решений, принятых населением или органами местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ);
3. ограничительные, представляющие собой запрет на ограничение прав муниципальных образований, закрепленных в Конституции РФ и федеральными законами (ст. 43 Закона о местном самоуправлении 2003 г.).

В правовом государстве, каковым является Российская Федерация (п. 1 ст. 1 Конституции РФ), правосудие осуществляется только судом, который правомочен объективно и независимо от какого бы то ни было влияния, на основе Конституции и законов, а также установленных законом процедур решать споры о нарушенном праве. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ст. 118 Конституции РФ).

Правовая, в т.ч. судебная, защита нарушенных прав местного самоуправления и прав граждан на осуществление местного самоуправления включает в себя следующие гарантии:

1. Гарантии обеспечения исполнения муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления. В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на их территории предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности, государственными органами, органами местного самоуправления, а также должностными лицами и гражданами.

За неисполнение муниципальных правовых актов местного самоуправления Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает возможность привлечения к ответственности граждан, руководителей организаций, должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

1. Гарантии ответственности за ущерб, причиненный в результате неисполнения муниципальных правовых актов. Предприятия, учреждения, организации, общественные объединения, их должностные лица, граждане несут перед органами местного самоуправления материальную ответственность в виде возмещения убытков, компенсации, штрафов, взыскиваемую в судебном порядке, за ущерб, причиненный муниципальному образованию, интересам населения в результате неисполнения решений органов местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий.
2. Гарантии судебного обжалования законов и иных нормативных правовых актов федерального и регионального (субъектов Российской Федерации) уровней по вопросам местного самоуправления. Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо соответствующий акт субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и установления прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции РФ, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, этот вопрос разрешается соответствующим судом (ст. 7 Закона о местном самоуправлении 2003 г.).
3. Гарантии судебного обжалования муниципальных правовых актов. Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, а также судом. Иски о признании таких актов недействительными подаются в суд или арбитражный суд и рассматриваются в порядке, предусмотренном положениями гл. 25 Гражданского процессуального кодекса РФ. Таким образом, гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти в судебном порядке может быть обжаловано решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение; решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, включая и решения схода граждан.
4. Гарантии судебной защиты прав граждан и органов местного самоуправления при принятии устава муниципального образования. Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в суде.
5. Гарантии судебной защиты прав и интересов муниципального образования при временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает возможность обжалования в судебном порядке решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принятых по вопросам временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, в т.ч. по вопросам введения временной финансовой администрации.
6. Гарантии судебной защиты прав граждан на осуществление местного самоуправления и иных прав граждан на территории муниципального образования. Гражданин вправе обратиться в суд с иском о восстановлении нарушенных прав на участие в местном самоуправлении в случае, если допускается какое-либо ограничение его прав по политическим убеждениям, расовой и национальной принадлежности, социальному происхождению, должностному или имущественному положению, принадлежности к общественному объединению.

Действующее законодательство закрепляет право граждан на обращение за судебной защитой при нарушении их прав в связи с организацией и проведением муниципальных выборов. Например , в случаях, если уполномоченный на то орган или должностное лицо местного самоуправления либо избирательная комиссия муниципального образования не назначит в установленный срок выборы депутатов или выборных должностных лиц, выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора - назначаются соответствующим судом.

В случаях, прямо предусмотренных законом, органы местного самоуправления вправе обращаться в суд за защитой прав жителей муниципального образования. Так, в соответствии с Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" <8> органы местного самоуправления в целях защиты прав потребителей обращаются в суды с исками о признании противоправными действий продавца и прекращении таких действий.

<8> Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. N 3. Ст. 140.

С учетом сказанного считаем, что гарантии местного самоуправления являются одним из важнейших факторов повышения эффективности местного самоуправления, проявления местным самоуправлением всех своих демократических качеств в процессе организации жизни населения в муниципальных образованиях на началах самостоятельности, инициативы и ответственности за решение вопросов местного значения.

Конституционное установление системы судебных гарантий местного самоуправления закрепляет принципиально новые подходы не только к местному самоуправлению, но и к характеру его взаимоотношений со всеми ветвями государственной власти, а также и к самой судебной власти, ее роли в защите прав и свобод граждан, причем как индивидуального, так и коллективного характера. Очевидно, что только в совокупности и гармоничном сочетании общие и специальные (юридические) гарантии местного самоуправления могут в полном объеме обеспечить использование субъектами местного самоуправления возможности на реализацию права и способности на выполнение определенных юридических обязанностей.

Система конституционных гарантий местного самоуправления получает подтверждение и развитие в решениях Конституционного Суда РФ. Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2006 г. N 542-О <9> Суд определил, что содержащиеся в ст. 12, 130 (ч. 1), 132 (ч. 1), 133 Конституции РФ конституционные гарантии местного самоуправления являются основой реализации народом своей власти через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ).

<9> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. N 10. Ст. 1260.

Опираясь на изложенные выше факты, можно сделать следующие выводы:

1. Гарантии местного самоуправления являются одним из необходимых условий, характеризующих основные признаки конституционно-правового института судебной защиты местного самоуправления.
2. Только законодательно закрепленные гарантии местного самоуправления способны оказывать реальное воздействие на институт судебной защиты местного самоуправления.
3. Судебные гарантии местного самоуправления являются способом реального обеспечения конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления, состоящего из предусмотренной законом совокупности процессуальных действий, осуществляемых органами судебной власти и направленных на восстановление нарушенного или оспариваемого права.
4. Гарантии местного самоуправления позволяют обеспечить реализацию и эффективную правовую защиту местного самоуправления.
5. Система гарантий местного самоуправления представляет собой систему правовых мер, направленных на защиту прав местного самоуправления.

Обращаясь к опыту зарубежных стран, можно отметить, что в Основном Законе Германии 1949 г., кроме основных прав человека и гражданина, ничто не имеет таких широких гарантий, как местное самоуправление. Нормами Основного Закона округам и общинам гарантируется право на народное представительство, избираемое на основе общих, прямых, свободных, равных и тайных выборов. Общинам предоставляется право регулировать в рамках законов и под свою ответственность все дела местного самоуправления <10>.

<10> Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / Под общ. ред. В.В. Маклакова. М.: Волтерс Клувер, 2003. С. 404.

Содержащееся в Основном Законе Германии право на коммунальное (местное) самоуправление характеризуется в данном случае как гарантия самого правового института. Речь идет о закреплении института коммунального (местного) самоуправления как общего принципа государственного устройства, с одной стороны, и как субъективного права общин и общинных объединений - с другой. В таком случае речь идет не об отдельных видах гарантий, а об отдельных аспектах гарантий коммунального самоуправления как самостоятельного института конституционного права Германии.

1. Формальная гарантия правосубъектности общин и общинных объединений, т.е. обеспечение их существования как юридических лиц публичного права.
2. Формальная и материальная гарантия коммунального самоуправления как института конституционного права Германии и принципа организации управления с различным содержанием управленческих функций для общин и общинных объединений.
3. Гарантия субъективного права общин и общинных объединений на защиту от вторжений со стороны иных субъектов в правосубъектность территориальных корпораций, а также в коммунальное (местное) самоуправление - самостоятельный правовой институт <11>.

<11> Еремян В.В. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ): Учеб. пособие. М.: Академический проект, 2006. С. 565.

В данном случае первые две из вышеперечисленных гарантий представляют собой объективную сторону гарантий коммунального (местного) самоуправления в Германии, а последняя гарантия - субъективную сторону.

Таким образом, несмотря на существенные различия "государственного" развития России и Германии, при сопоставлении российского и германского законодательного и теоретического подходов к анализу соотношения конституционных гарантий местного самоуправления в них можно увидеть достаточно много общего. Прежде всего это обусловлено тем, что оба государства, регулируя вопросы гарантии местного самоуправления, основываются на демократических принципах, изложенных в Европейской хартии местного самоуправления, которые сводятся к следующему: защита границ территорий местного самоуправления; осуществление административного контроля в порядке и в случаях, которые предусмотрены законами; право на судебную защиту местного самоуправления. Причем основой правовой защиты местного самоуправления, согласно Европейской хартии местного самоуправления, является судебная защита местного самоуправления. Так, ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления установлено, что органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.

Правовые акты, регламентирующие функционирование местного самоуправления в зарубежных странах, структурированы в них по-разному. Существенные различия связаны с принадлежностью национальных правовых систем к той или иной правовой модели. Однако в последнее время (2000 - 2011 гг.) наметились тенденции сближения и формирования новых правовых систем, таких, как европейское право (право Европейских Сообществ, право Совета Европы), которое, имея наднациональный характер, обладает верховенством по отношению к нормам права, создаваемым отдельным государством.

Сближение правовых систем позволяет некоторым ученым сделать вывод о формировании европейской системы местного самоуправления. Так, в Европе интегрирующую роль играет Европейская хартия местного самоуправления. Хартия служит одним из основных источников муниципального права европейских государств и содержит в себе европейские стандарты развития местного самоуправления <12>.

<12> Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М.: Норма, 2009. С. 15.

В основу Европейской хартии местного самоуправления (далее - Хартия) положен классический принцип субсидиарности, который заключается в том, что политическая власть может вмешиваться в общественные дела только в строго установленных случаях, когда общество само не справляется с поставленными задачами управления. Тем самым органы "более высокого уровня власти" обязаны помогать органам "низшего уровня (органам местного самоуправления)" выполнять свои задачи. В самой Хартии понятие субсидиарности сформулировано следующим образом: "Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам" <13>.

<13> Цит. по: Дементьев А.Н. Местное самоуправление как один из уровней осуществления публичной власти / Под общ. ред. С.И. Рыженкова. М., 2001. С. 110.

Конституция РФ содержит основополагающий принцип в области соотношения норм международного и внутреннего (национального) права, в соответствии с которым общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международными договорами РФ установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются нормы международных договоров. Таким образом, Конституция РФ закрепила "приоритет" международных договоров РФ перед нормами национального законодательства, а это означает, что правоприменители не только вправе, но и обязаны применять нормы международного права при разрешении конкретных споров, если возникает коллизия международного и национального права.

Полагаем, что к международно-правовым актам, содержащим нормы муниципального права, можно отнести следующие: Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. <14>; Всеобщая декларация прав человека, принятая в 1948 г. на Генеральной Ассамблее ООН. Хотя эти документы не оказывают прямого влияния на функционирование органов местного самоуправления в Европе, их главная, положительная для местного самоуправления функция заключается в закреплении демократического права на местное самоуправление.

Для французской концепции характерно сочетание трех элементов, несущих в себе гарантии местного самоуправления:

1. Признание существования территориальных коллективов, наделенных правами юридического лица.
2. Признание выборных органов в качестве руководящих структур на местном уровне.
3. Опекунский надзор центра за деятельностью выборных органов на местах, замененный с 1982 г. на последующий контроль административным судом законности принятых актов <15>.

<15> Доменак Ж. Территориальные коллективы во Франции. Н. Новгород, 2005. С. 13.

В Соединенных Штатах Америки при осуществлении судебной защиты местного самоуправления формируется прецедентное право, таким образом, центральное место в вопросах судебной защиты местного самоуправления занимают судебные прецеденты.

Американские авторы единодушны в оценке судебной практики по муниципальным делам, определяя позицию судов как "жесткую" по отношению к местным органам управления. Например , Томас Дай пишет: "Местное управление не упоминается в Конституции США. Хотя мы и рассматриваем американскую федеративную систему как совокупность федерального, штатного и местного уровней власти, с конституционной точки зрения местное управление составляет часть органов управления Штата. Органы местного управления подвластны его решениям, устанавливающим обязательства, полномочия, ограничения для местных единиц..." <16>.

<16> Конституции государств Америки / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2006. С. 160 - 166.

Анализируя нормы законодательства представленных зарубежных государств (Германия, Франция, Соединенные Штаты Америки), можно сделать следующие выводы:

1. Практика закрепления наиболее существенных гарантий прав местного самоуправления в Конституции (Основном Законе) существует не во всех государствах. Так, в Соединенных Штатах Америки судебная защита местного самоуправления выступает в большей степени гарантией прав самого государства, нежели местного самоуправления. В то время как, например, в Основном Законе Германии гарантии местного самоуправления, в т.ч. и судебные, содержатся в большинстве норм Основного Закона.

В Российской Федерации гарантии местного самоуправления, нашедшие свое закрепление в Конституции РФ, приобретают статус конституционных норм, тем самым подчеркивается значимость местного самоуправления как конституционной основы государства (ст. 12 Конституции РФ).

1. Существенным образом отличается подход к регулированию судебных гарантий местного самоуправления. Так, п. 4-1 ст. 93 Основного Закона Германии предоставляет общинам право на судебную защиту от вмешательства Федерации и земли, нарушающей право коммунального (местного) самоуправления, путем подачи конституционной жалобы <17>.

<17> Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / Под общ. ред. В.В. Маклакова. М.: Волтерс Клувер, 2003. С. 360 - 365.

Статья 133 Конституции Российской Федерации также гарантирует право местного самоуправления на судебную защиту, однако не содержит указания на конкретную форму судопроизводства. В то же время Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" <18> не наделяет органы и должностные лица местного самоуправления правом на обращение в Конституционный Суд.

<18> Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. N 13. Ст. 1447.

Во Франции судебные гарантии местного самоуправления осуществляются посредством административной юстиции. Административный суд Франции как орган государственной власти, осуществляющий правосудие в форме рассмотрения и разрешения административных дел в установленном законом порядке, рассматривает споры, в которых хотя бы одной из сторон является орган исполнительной власти, орган местного самоуправления, их должностные лица <19>.

<19> Конституции зарубежных государств. М., 2003. С. 220 - 227.

Все вышеперечисленные факты могут служить доказательством тому, что каждое государство по-своему подходит к закреплению норм, регулирующих гарантии местного самоуправления. Однако нельзя не согласиться с мнением Е.В. Гриценко, которая, говоря о конституционном закреплении коммунального (местного) самоуправления в Германии, отметила: "Более предпочтительным является закрепление гарантий местного самоуправления непосредственно в Конституции (Основном Законе) государства, так как при таком подходе гарантии местного самоуправления обретают качество конституционных норм" <20>.

<20> Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: значение опыта ФРГ для России. Иркутск: ИГЭА, 2001. С. 97.

С учетом сказанного считаем, что гарантии местного самоуправления являются необходимым условием утверждения и функционирования института судебной защиты местного самоуправления, регулируемого нормами Конституции Российской Федерации, что они охватывают всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту. Таким образом, гарантии местного самоуправления предположительно можно рассматривать как один из важнейших элементов правового института судебной защиты местного самоуправления, без которого субъекты судебной защиты местного самоуправления не имели бы возможности реализации своих прав в действительности. Гарантии местного самоуправления в данном случае являются практическим способом реализации судебной защиты местного самоуправления.

Литература

1. Амирова М.А. Понятие "общепризнанные принципы и нормы международного права" в целях применения для защиты прав человека в Российской Федерации // Международное публичное и частное право. 2006. N 4.
2. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 2008.
3. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008.
4. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. М.: Норма, 2005.
5. Кряжков В.А. Судебная защита прав местного самоуправления // Государство и право. 2009. N 11.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья И.Р. Насырова "Правовые аспекты международного сотрудничества регионов" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2006, N 2.

1. Насыров И.Р. Правовые аспекты международного сотрудничества регионов // Журнал российского права. 2010. N 4.
2. Нестеровский И.О. Судебная защита прав и свобод граждан в Российской Федерации // Закон и право. 2009. N 4.
3. Овчинников И.И. Муниципальное право России. М.: Эксмо, 2007.
4. Саладников В.В. Субъекты судебной защиты прав местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 10.
5. Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. М.: Норма, 2010.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление признается и гарантируется государством.

Обеспечение гарантий прав местного самоуправления является важнейшим и необходимым условием полного и эффективного осуществления задач и функций местного самоуправления. Целевое значение гарантий состоит в том, чтобы обеспечить правовыми средствами: организационную и экономическую, финансовую и имущественную самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения; защиту прав местного самоуправления и создание благоприятных возможностей для их реализации.

Система гарантий прав местного самоуправления, закреп­ляемая муниципальным правом, охватывает всю совокуп­ность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и пра­вовую защиту. Она включает: общие гарантии, к которым отно­сятся экономические, политические и специальные (собственно юридические) гарантии.

Деятельность органов местного самоуправления, реализация их прав осуществляется в определенных социально-экономичес­ких, политических условиях, которые, выступая в качестве важ­нейших основ жизнедеятельности граждан в обществе и государстве, могут оказывать как позитивное, так и негативное влияние на про­цесс самоуправления. Поэтому в качестве общих гарантий прав местного самоуправления можно рассматривать те экономичес­кие, политические отношения, духовные устои и ценности обще­ства, которые:

– служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления;

– обеспечивают определенную устойчивость и стабильность в деятельности органов местного самоуправления;

– создают реальные возможности для наиболее полной реали­зации норм, устанавливающих компетенцию органов мест­ного самоуправления.

Экономической гарантией местного самоуправления служит экономическая система общества, в основе которой лежат принципы свободы экономической деятельности, предпринима­тельства и труда; разнообразия и равноправия форм собственности, включая муниципальную собственность; их равной правовой защиты и др.

Политические гарантии: система государственной власти, основанная на принципах разделения властей; народовластие, осуществляемое непосредственно народом, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий и др.

Духовные гарантии: система духовных ценностей и ориентаций; уровень культуры и правосознания.

Специальные (юридические) гарантии местного самоуправления: правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления как федерального уровня и уровня субъектов Федерации, так и нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность местного самоуправления

1) Закрепляемое ст. 12 Конституции РФ положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

2) Самостоятельность определения населением структуры органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ).

Население вправе непосредственно, например, путем референдума, а также через выборные органы местного самоуправления определять формы и пути реализации местного самоуправления, его организационную структуру и процедуры деятельности.

3) Организационная самостоятельность местного самоуправ­ления, его обособление в системе управления государством и обществом. Это означает, что назначение должностных лиц местного самоуправления, формирование органов местного самоуправления, кадровая политика нахо­дятся в ведении муниципальных образований (с учетом особенностей назначения глав местных администраций, установленных новой редакцией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Правовая регламентация муниципальной службы, включаю­щая требования к должностям, статусу муниципального служаще­го, уставу и порядку прохождения муниципальной службы, управлению службой, которые определяются уставом муниципального образова­ния в соответствии с Федеральным законом и законами субъектов Федерации.

4) Собственная компетенция органов местного самоуправле­ния, которой они наделяются в целях самостоятельного решения местных вопросов и возлагаемых на них задач.

5) Право муниципальных образований иметь собственную сим­волику (гербы, эмблемы, другую символику), отражающую исто­рические, культурные, социально-экономические, нацио­нальные и иные местные традиции.

6) Учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (ст. 131 Конституции РФ). При этом в Федеральном законе уста­навливаются процедуры получения согласия населения при решении во­просов изменения границ муниципального образования.

К числу гарантий самостоятельности местного самоуправления следует отнести и пределы контроля органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления, которые обусловлены организационной самостоятельностью органов местного самоуправления. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Досроч­ное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выбор­ного должностного лица возможно по ре­шению законодательного (представительного) органа государст­венной власти субъекта Федерации с соблюдением особой процеду­ры, установленной Федеральным Законом «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления».

Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяется соответственно федеральными законами и зако­нами субъектов Федерации.

Гарантии, обеспечивающие финансово-экономическую самостоятельность местного само­управления

Самостоятельность местного самоуправления возможна лишь при наличии соответствующих материальных, финансовых ресур­сов, которые должны быть соразмерны тем полномочиям, которые законодательно закрепляются за органами местного самоуправления.

К гарантиям финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления отно­сятся:

1) органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственно­стью;

2) органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, а также ликвидировать и реорганизовывать их;

3) органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет;

4) органы государственной власти обязаны финансировать отдельные государственные полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления;

5) право органов местного самоуправления выпускать муниципальные займы, лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлена правовая основа местного самоуправления; обязанность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивать государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления; полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления; порядок осуществления исполнительно-распорядительных и контроль­ных полномочий федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления, который допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другими федеральными законами.

Также установлено, что права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Решения, принятые путем прямого волеизъявления населения или органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, – уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены гарантии в отношении уставов муниципальных образований, порядок их регистрации в органах юстиции и основания для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования. Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в устав муниципального образования изменений и дополнений могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Конституцией Российской Федерации предусмотрено фундаментальное право местного самоуправления на судебную защиту.

Правовая защита гарантируется деятельностью прокуратуры РФ, которая осуществляет надзор за соблюдением законодательства о местном самоуправлении и права населения на местное самоуправления, и Министерством юстиции РФ, которое проводит юридическую экспертизу правовых актов, принимаемых органами государственно власти субъектов РФ, в том числе и по вопросам местного самоуправления.

Обеспечению правовой защиты местного самоуправления слу­жит право муниципальных образований объединяться в союзы и ассоциации. Главная цель таких объединений (общероссийских, региональных) – координация деятельности муниципальных образований, более эффективное осуществление своих прав и интересов.

Для обеспечения их взаимодействия с фе­деральными органами государственной власти и международны­ми организациями органов местного самоуправления советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации, представляет предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы.

Вступление России в 1996 г. в Совет Европы и ратификация в 1998 г. Европейской хартии местного самоуправления дают до­полнительные международные гарантии прав местного само­управления в Российской Федерации. Российская делегация, в состав которой входят представители органов местного самоуправления, участвует в работе Конгресса местных и региональных властей Европы, который осуществляет, в том числе, и мониторинг реализации положений Европейской хартии местного самоуправления.

Таким образом, гарантии местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом органами государственной власти гарантируется право на судебную защиту, запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами; право на муниципальную собственность, местный бюджет, местные налоги и сборы, составляющие его экономическую основу.