Общеизвестно, что реальность и эффективность местного самоуправления определяется прежде всего материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в их распоряжении. Отсутствие достаточных финансовых средств в бюджетах городов заставляет власти города совершенствовать бюджетную и налоговую политику. И в первую очередь это установление платежей за пользование природными ресурсами и, в частности, платы за городскую недвижимость.
Эффективное управление муниципальной собственностью является неотъемлемой частью деятельности администрации города с целью пополняемости бюджета для решения экономических и социальных задач.
Определение муниципальной собственности указано в статье 215 ГК РФ – имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.5
От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в статье 125 ГК РФ.
Управление муниципальной собственностью – научно-экономическая дисциплина, изучающая систему отношений ее субъекта (собственника) к принадлежащему ему имуществу как к своему, которое выражается во владении, пользовании, и распоряжении названным имуществом, а также в устранении вмешательства всех третьих лиц в ту область хозяйственного господства, на которую распростирается власть собственника.
В последние годы все более заметен интерес ученых и практиков к проблеме эффективности использования муниципальной собственности. Повышение актуальности данной проблемы обусловлено неэффективным использованием муниципальных земель, которые часто сдаются или, что еще хуже, продаются по минимальным ценам. Муниципальное имущество находится в изношенном состоянии, часто непригодном для использования и нуждающимся в капитальном ремонте.
Муниципальная собственность наряду с местными финансами составляет экономическую основу местного самоуправления. Вопросы формирования эффективного управления и распоряжения муниципальной собственностью являются поэтому приоритетными для муниципальных образований. Для вновь созданных муниципальных образований особую актуальность приобретает проблема скорейшего и полноценного нормативно-правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом.6 Решение проблемы создания эффективной системы управления муниципальным имуществом предполагает сосредоточение нормотворческих, организационных и управленческих усилий органов местного самоуправления на следующих основных направлениях:
1 .Обеспечение надлежащего (т.е. полного и своевременного) учета муниципального имущества и ведение его реестра, включающего многоаспектное (техническое, экономическое, правовое) описание соответствующих объектов учета.
2 .Обеспечение оптимальности управленческих решений по распоряжению муниципальным имуществом (соблюдение взвешенного баланса социальных, фискальных и инвестиционных целей), в том числе при его отчуждении, закреплении в хозяйственном ведении или оперативном управлении, передаче в пользование или доверительное управление, внесении в качестве вклада при создании хозяйственных обществ, использования в качестве обеспечения кредитных обязательств (ипотека).
5 ГК РФ ст. 215 «Право муниципальной собственности»
6 Некрасов В. И. Муниципальная собственность в системе муниципального управления // Проблемы региональной экономики. - 2010. - № 3/4.- С. 302-310.
3 .Обеспечение надлежащего содержания и эффективного использования муниципального имущества, включая меры по повышению инвестиционной привлекательности муниципальной недвижимости.
4 .Обеспечение эффективного контроля за сохранностью и использованием по назначению муниципального имущества.7
Построение целостной системы управления муниципальной собственностью предполагает проявление активных нормотворческих усилий со стороны самих муниципальных образований. В своей нормотворческой деятельности муниципальные образования сегодня идут по пути принятия отдельных нормативных актов по отдельным направлениям деятельности по управлению и распоряжению муниципальным имуществом. Уже накоплен определенный опыт применения на практике таких нормативно-правовых актов. Представляется, что этот опыт может быть использован для разработки комплексного нормативно-правового акта, в котором будут урегулированы практически все аспекты деятельности по управлению и распоряжению муниципальной собственностью.
Отдельные разделы комплексного нормативно-правового акта могут быть посвящены следующим вопросам:
1 .Учет муниципального имущества;
2 .Контроль за использованием муниципального имущества; 3.Создание и реорганизация предприятий и учреждений; 4.Ликвидация предприятий и учреждений;
5.Управление предприятиями; 6.Участие в хозяйственных обществах;
7.Распоряжение недвижимостью, закрепленной за предприятием; 8.Продажа муниципального жилищного фонда;
9.Передача имущества в пользование по договору;
10. Зачет стоимости капитального ремонта в счет арендной платы;
11. Передача имущества в субаренду;
12. Доверительное управление имуществом;
13. Участие в инвестиционной деятельности путем передачи имущества инвестору;
14. Залог муниципального имущества;
15. Списание муниципального имущества.
Несмотря на свой комплексный характер, указанный документ будет тем не менее делать отсылки и к иным нормативно – правовым актам. Так, уполномоченным органам местного самоуправления следует дополнительно разработать и принять следующие нормативно-правовые акты:
Положение о комиссии по вопросам распоряжения муниципальным имуществом;
О порядке и условиях страхования муниципального имущества;
Об утверждении примерных форм уставов муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений;
Об утверждении примерной формы контракта с руководителем муниципального унитарного предприятия;
Положение о наблюдательном совете;
О порядке установления и изменения размера перечисляемой в бюджет части прибыли муниципального унитарного предприятия;
О доверенных представителях муниципального образования в некоммерческих организациях;
Положение о порядке материального стимулирования деятельности представителей муниципального образования в органах управления хозяйственных обществ;
О конкурсном назначении продавцов муниципального имущества;
О порядке приватизации муниципального жилищного фонда;
О порядке проведения торгов на право заключения договоров на передачу муниципального имущества во временное владение, пользование и распоряжение;
7 Васин В. В. Стратегия управления собственностью муниципального образования: механизмы разработки и реализации // Изв. Урал. гос. эконом. ун-та. - 2010. - № 1. - С. 116-123.
Об использовании средств, полученных от аренды нежилых помещений;
Об организации содержания и эксплуатации объектов муниципального нежилого фонда, находящегося в муниципальной казне.
Следует также иметь в виду, что комплексный нормативно – правовой акт не будет распространяться на порядок управления и распоряжения таким муниципальным имуществом как земельные участки и иные природные объекты, средства бюджета, внебюджетных и валютных фондов муниципального образования, а также ценными бумагами (кроме акций). Порядок управления и распоряжения указанным муниципальным имуществом будет устанавливаться также иными нормативными правовыми актами.
Таким образом, проблемы, связанные с эффективностью управления муниципальной собственностью обусловлены, прежде всего, несовершенством законодательства, которое призвано создавать условия для нормального функционирования всех участников правовых отношений, в том числе в экономической и социальной сферах. Именно здесь и реализуется система управления муниципальной собственностью в отдельно взятом муниципальном образовании. Особенно важной является социальная направленность муниципальной собственности.
Список литературы
1. Васин В. В. Стратегия управления собственностью муниципального образования: механизмы разработки и реализации // Изв. Урал. гос. эконом. ун-та. - 2010. - № 1. - С. 116-123.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 №51–ФЗ (действующая редакция от 22.10.2014)
3. Некрасов В. И. Муниципальная собственность в системе муниципального управления // Проблемы региональной экономики. - 2010. - № 3/4. - С. 302-310.
Имущественный комплекс муниципальных образований является одной из составляющих экономической основы местного самоуправления и представляет собой важный фактор устойчивого социально-экономического развития территории. Главным требованием к использованию муниципальной собственности является максимально сбалансированное сочетание принципов экономической эффективности и социальной ответственности органов местного самоуправления за обеспечение жизнедеятельности муниципальных образований, социально-экономических интересов населения.
Управление муниципальной собственностью заключается в использовании местными органами власти организационно-экономического механизма воздействия на хозяйствующие субъекты в области владения, распоряжения и пользования принадлежащего им имущества на основе изменения законодательства, налогообложения, процентных ставок, целевых нормативов и социальных стандартов, критериев, показателей и нормативов эффективности и др. Для управления муниципальной собственностью необходимо разработать и реализовать на всех уровнях власти взаимоувязанную систему правовых, административных и экономических мер, объединенных единой политикой регулирования имущественных отношений, которая должна обеспечить стабильное, сбалансированное и эффективное развитие всех объектов собственности в пределах муниципального образования.
Финансовые методы позволяют обеспечить деятельность по управлению и воспроизводству муниципальной собственности с учетом получения и распределения доходов от ее использования. Это позволяет оптимизировать нагрузку на расходную часть муниципального бюджета, максимизировать поступления в него от использования муниципальной собственности, устанавливать процент отчислений от прибыли муниципальных унитарных предприятий, прогнозировать получение дивидендов от участия в капитале хозяйственных обществ, других доходов в бюджет. В условиях постоянного дефицита бюджета и снижения доли собственных доходов в доходных источниках бюджетных поступлений деятельность муниципалитета по управлению городским имуществом должна стать серьезным инструментом регулирования экономики города. Собственность должна приносить доход. Надо отметить, что муниципальная собственность еще не в полной мере рассматривается местными администрациями как стратегический актив, которым необходимо квалифицированно управлять для увеличения доходов и решения социальных проблем. Необходимо найти то соотношение между обеспечением социальных функций местного самоуправления и обеспечения прибыльности муниципального имущества, достаточности налогооблагаемой базы для развития и нормальной жизнедеятельности населения города и хозяйствующих субъектов. Для целей управления всеми объектами муниципальной собственности, они могут быть условно разделены на две группы: бюджетопотребляющие и доходопроизводящие.
Управление первой условной группой должно отвечать задачам оптимизации бюджетных расходов на содержание этих объектов. К этой группе можно отнести памятники истории и культуры, объекты недвижимости, находящиеся на балансе муниципальных образовательных, лечебных, лечебно-оздоровительных учреждений и предприятий, необходимых для выполнения закрепленных полномочий за органами местного самоуправления.
Управление второй группой объектов должно быть нацелено на повышение доходности их использования. В эту группу входят все иные объекты, не отнесенные к первой группе. Важными здесь становятся вопросы - сколько и какие объекты можно выделить и отнести к сфере доходной недвижимости, какую часть необходимо закрепить на праве хозяйственного ведения за муниципальными предприятиями и на праве оперативного управления за муниципальными учреждениями, определения критериев эффективности использования имущества, повышения доходности и роли недвижимости в социально-экономическом развитии города в целях осуществления закрепленных полномочий за органами местного самоуправления.
Эффективность управления собственностью на любом уровне, в конечном счете, проявляется в результатах производственно-хозяйственной и финансовой деятельности объектов управления по отношению к затраченным ресурсам. Поэтому ее следует определять посредством сравнения соответствующих критериев, показателей и нормативов эффективности до начала и после реализации мероприятий, связанных с изменением форм и совершенствованием методов управления собственностью.
Для оценки действенности управления имуществом муниципальных организаций в зависимости от особенностей объектов управления могут быть использованы следующие виды эффективности.
Социальная эффективность показывает меру достижения установленных нормативов общественных благ - качества жизни населения, состояния среды обитания, уровня здравоохранения, санитарной культуры, образования Налесная Я.А. Методы оценки эффективности и инструменты управления муниципальной собственностью / Я.А. Налесная // Местное самоуправление. - 2009. - №4. - С. 12..
Обозначенный подход - это лишь один из возможных вариантов определения социальной эффективности управления муниципальной собственностью. В современных же условиях требуется комплексная оценка данного процесса, основанная на системе различных показателей (рыночных, финансовых, экологических, социальных, производственных, научно-технических и т.п.). Именно такая методология создаст действенную систему мониторинга процессов управления на местном уровне и позволит объективно оценить качество управления муниципальной собственностью.
Экономическая эффективность отражает финансовые последствия реализации мероприятий в области управления собственностью для местного бюджета. Экономическую эффективность в основном характеризуют дополнительные налоговые поступления за счет проведения указанных мероприятий, снижение расходов бюджета на содержание муниципальных организаций, доходы от приватизации и продажи принадлежащих муниципальным образованиям акций нерентабельных предприятий. Экономическую эффективность управления муниципальной собственностью следует рассчитывать как отношение суммы всех поступлений организации в бюджет и внебюджетные фонды (за вычетом льгот) к стоимости используемого имущества, и затем сопоставлять полученные результаты с соответствующими нормативами для различных объектов по сферам деятельности Налесная Я.А. Методы оценки эффективности и инструменты управления муниципальной собственностью / Я.А. Налесная // Местное самоуправление. - 2009. - №4. - С. 14.. Установление подобных нормативов потребует разработки, например, оптимального удельного расхода отдельных видов ресурсов на содержание собственности, допустимых объемов производства товаров и услуг в расчете на квадратный метр используемой площади, минимально приемлемых отчислений в бюджет и внебюджетные фонды и т. п.
Выводы по главе I
Понятие муниципальной собственности вошло в обиход россиян сравнительно недавно, в 1990-х годах. В настоящее время в теории и законодательстве России не существует достаточно четкого определения этого понятия. Гражданский кодекс определяет муниципальную собственность как собственность муниципальных образований.
Таким образом, основной проблемой в формировании и управлении муниципальной собственностью сегодня является проблема правового регулирования, поскольку законодательство в этой области имеет ряд пробелов и недоработок.
Недостаточно разработана на сегодняшний день и методика оценки муниципальной собственности. Однако, большинство исследователей склоняются к классификации этих методов по двум основным критериям: экономическим и социальным.
ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Коновалов Александр Александрович
кандидат экономических наук, доцент
Ростовский государственный
экономический университет (РИНХ),
кафедра Государственного,
муниципального управления
и экономической безопасности
АННОТАЦИЯ:
В статье рассматриваются пути повышения эффективности муниципального управления. Рассмотрены и проанализированы конкретные меры по повышению эффективности муниципального управления.
ABSTRACT:
The article discusses the ways to improve the efficiency of municipal management. Reviewed and analyzed specific measures on increase of efficiency of municipal management.
Ключевые слова: повышение эффективности муниципального управления, местное самоуправление.
Key words: improving the efficiency of municipal management, local government.
Под эффективностью муниципального управления автор понимает результативность деятельности органов местного самоуправления. Данная результативность отражается в различных показателях муниципального образования и управленческой деятельности должностных лиц этого образования. Эффективность имеет количественные и качественные характеристики.
Местное самоуправление России составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, решает социально-экономические проблемы, рассматривает вопросы местного значения для комфортного существования жителей поселений. Учитывая глобальный характер реформирования местного самоуправления в России, следует отметить особую роль работников, исполняющих муниципальную службу. От того, насколько специалисты будут профессионально подготовлены, целеустремлены, порядочны, компетентны, зависит не только настоящее, но и будущее местного самоуправления .
Многие технологии современного менеджмента способны существенно повысить эффективность муниципального управления. В современном мире внешние условия функционирования любой организации быстро изменяются, экономическая среда становится все в большей степени конкурентной. В связи с этим многие организации частного и общественного сектора вынуждены применять новые методы управления.
Большинство современных технологий менеджмента можно использовать не только в коммерческой сфере, но и в государственном и муниципальном управлении. Новые условия развития общества приводят к тому, что многие методы и приемы менеджмента, доказавшие свою результативность в коммерческом секторе, постепенно переносятся в практику муниципального управления. В результате различия между менеджментом коммерческих и государственных организаций уменьшаются. Большинство подходов, конкретных приемов и технологий успешного менеджмента актуальны сегодня не только для коммерческих фирм, но и для органов государственного управления. В последнее время во всем мире отмечается изменение модели менеджмента в государственной службе в целом и в муниципальном управлении в частности. Эти изменения в определенной степени совпадают с изменениями менеджмента в коммерческих организациях.
Процесс повышения эффективности системы муниципального управления не должен быть стихийным, а управляемым и планируемым процессом, основанным:
на стратегическом видении развития муниципального образования,
на прогнозировании тенденций развития и собственных возможностей,
на последовательной разработке стратегических, экономических, хозяйственных, социальных, программ .
От пассивного получателя бюджетных средств необходимо перейти на активный поиск путей повышения эффективности экономического комплекса муниципального образования с опорой на внутренние ресурсы.
Поиск ресурсов развития муниципального образования должен осуществляться в сфере правовой, организационной и управленческой деятельности .
В таблице 1 представлены основные пути повышения эффективности муниципального управления.
| № п/п |
Пути повышения эффективности муниципального управления |
Ожидаемый результат |
|
Развитие арендных отношений, муниципальной собственности в целях пополнения бюджета за счет неналоговых источников |
Повышение эффективности муниципального управления за счет роста доходов экономического комплекса муниципального управления с опорой на внутренние ресурсы |
|
|
Увеличение стоимости муниципального имущества за счет увеличения частных инвестиций |
Рост привлеченных частных инвестиций в муниципальную недвижимость |
|
|
Стабилизация финансового положения муниципального образования за счет увеличения налоговых доходов |
Повышение эффективности муниципального управления за счет роста налоговых доходов экономического комплекса местного самоуправления |
|
|
Поиск новых путей развития и стимулирования благотворительности как важнейшего направления социального развития |
Повышение эффективности благотворительной деятельности, решение социальных проблем, повышение уровня и качества жизни населения. |
Таблица 1. Пути повышения эффективности муниципального управления.
Рассмотрим каждый из пунктов подробнее.
Развитие арендных отношений, муниципальной собственности в целях пополнения бюджета за счет неналоговых источников – предполагается выявление возможных объектов аренды, учет и контроль за уплатой арендных платежей, проведение инвентаризации и ревизии недвижимого имущества, для анализа эффективности использования арендуемых площадей. Также необходима разработка положения «О порядке пользования и распоряжения муниципальным имуществом». Составление договора аренды недвижимого имущества как универсального экономического рычага, источник дохода местного бюджета. Это позволит повысить эффективность муниципального управления за счет роста доходов экономического комплекса муниципального управления с опорой на внутренние ресурсы.
Увеличение стоимости муниципального имущества за счет увеличения частных инвестиций – предполагается создание условий для привлечения капиталовложений в муниципальную недвижимость, разработка положения «О проведении арендатором капитального ремонта, реконструкции и восстановления муниципальной собственности», разработка методики расчета арендной платы в зависимости от расположения объекта по территориально — экономической зоне; в зависимости от срока и вида деятельности предприятия. Все это позволит увеличить привлечение частных инвестиций в муниципальную недвижимость.
Стабилизация финансового положения муниципального образования за счет увеличения налоговых доходов – предполагает создание условий для развития доходной налоговой базы местного бюджета, установление общего порядка дифференциации налоговых ставок, разработку механизма дифференциации земельного налога. Это позволит повысить эффективность местного самоуправления за счет роста налоговых доходов экономического комплекса местного самоуправления.
Поиск новых путей развития и стимулирования благотворительности как важнейшего направления социального развития – создание стимулирующих условий для роста социальной активности хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования, разработка положения «О проведении специальных конкурсов в целях распространения благотворительной деятельности и поощрения благотворителей», разработка системы ценностных мотиваций. Это позволит повысить эффективность благотворительной деятельности, решить некоторые социальные проблемы, повысить уровень и качество жизни населения .
Современная экономическая ситуация, перенос центра реформ на региональный и местный уровень, требуют разработки новых подходов, методов и форм организации территориального управления, адекватных складывающейся ситуации. Процессы, происходящие в период становления рыночной экономики, обусловливают необходимость корректировки содержания и методологии исследований в области управления муниципального образования, при этом необходимо опираться на имеющийся опыт и традиции региональных экономических исследований.
В настоящее время в связи с ростом значимости муниципального хозяйства центр тяжести исследований экономики перемещается с вопросов размещения производства на проблемы повышения эффективности управления муниципального образования .
Муниципальная экономика изучает объективные предпосылки, различные стороны развития и размещения производительных сил, социально-экономических процессов на территории страны и ее регионов в тесной связи с природно-экологическими условиями. И если раньше доминирующей частью региональной экономики считался процесс централизованного и планового размещения производительных сил, при котором экономика каждого региона рассматривалась как часть единого народнохозяйственного комплекса, то сейчас на первый план выходят общественно-экономические и социальные процессы, происходящие в регионах.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
- Аничкова А. А. Пути повышения эффективности управления муниципальной собственностью //Проблемы современной экономики. 2011. №2 С.407-408.
- ФИЛАТОВ М.А. Проблемы развития муниципальных образований Тверского региона //Региональная экономика: теория и практика. 2008. №2 С.63-67.
- Ворошилов Н.В. Эффективность муниципального управления: сущность и подходы к оценке //Проблемы развития территории. 2015. №3 (77) С.143-159.
- Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления, М.: ИНФРА — М, 2006.
- Власова Е. М., Цветкова Е. А., Шихбабаева И. Ф. Методы оценки управленческой деятельности служащих органов МСУ как инструмент повышения эффективности МСУ //Молодой ученый. - 2016. - №8. - С. 509-512.
- Козельский В. Н. Исследование сущности государственных услуг в современной России //Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2011. №2 С.148-151.
- Трофимова Н. Б. Роль коммунальной инфраструктуры в экономическом развитии муниципального образования. Опыт зарубежных стран //НиКа. 2011. № С.217-219.
Эффективное управление муниципальной собственностью является одной из главных функций, осуществляемых органами муниципального управления в процессе реализации своей деятельности. Поэтому повышение эффективности использования муниципальной собственности выступает важным направлением в реализации муниципальной политики. Происходящие в законодательстве Российской Федерации процессы отражают существенное изменение подходов к модели муниципального хозяйства. Прослеживается явный переход от управления со стороны органов местного самоуправления объектами муниципальной собственности к управлению процессами в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований. Это влечет, в свою очередь, к изменению состава муниципальной собственности за счет перераспределения ее между уровнями публичной власти в соответствии с их уточненной компетенцией, перепрофилирования и отчуждения объектов, не связанных с прямыми обязанностями органов местного самоуправления.
В то же время перед органами местного самоуправления, и в частности, перед администрацией г.Краснодара встают новые задачи: формирование и исполнение местных бюджетов в условиях реформирования межбюджетных отношений, развитие арендных и концессионных отношений, оказание влияния на тарифную политику локальных естественных монополий, снижение издержек в управлении объектами социально-культурного назначения. Все это формирует приоритетные цели развития муниципальной собственности. По результатам практической деятельности и анализу материала в сфере управления муниципальным активом, в том числе на материалах г.Краснодара, выделены основные направления (рекомендации), которые способны создать реальные предпосылки к сбалансированному, устойчивому развитию муниципалитета в долгосрочной перспективе.
Как уже было отмечено выше, развитие муниципальных образований проходит под воздействием ряда условий, формирующих на федеральном уровне внешнюю среду для муниципальных образований, причем среди этих условий очевиден приоритет финансовых отношений федерального центра. Наиболее важными из них являются: нестабильность системы бюджетного федерализма, усиливающаяся тенденция централизации налоговых доходов на федеральном уровне, возрастающая зависимость муниципальных образований от опёративных решений и нормативно-правовых актов федеральных органов в сфере перераспределения финансовых средств Аноприенко А.В. Методы и механизмы повышения эффективности управления муниципальной собственностью: На примере Московской области. Автореф. дис. … канд. эконом. наук. М., 2006. С. 17.. В результате значительно снижается доля стабильных доходных источников и уменьшается уровень фискальной автономии муниципальных образований.
Как отмечает А.В.Аноприенко, среди наиболее сложных проблем управления казенным имуществом, требующих скорейшей правовой регламентации на федеральном уровне, можно выделить следующие:
Порядок учета казенного имущества;
Делегирование полномочий по управлению казенным имуществом;
Финансовое обеспечение бремени содержания казенного имущества.
Только в этом случае, соблюдая требования к субъектам, форме и содержанию действия (контрактации), включая требования целевой направленности и соответствия воли и волеизъявления, позволяют использовать передачу имущества из муниципальной казны уже как признаваемую законодателем правовую форму, то есть как сделку. Благодаря этому обеспечиваются интересы участников имущественных отношений и публичный интерес органов местного самоуправления. В свою очередь, оптимальное взаимодействие между публичными и частными интересами свидетельствует о должном влиянии гражданского права на экономические процессы в рыночной экономике. Тем самым, реализуя назначение права как регулятора общественных отношений Аноприенко А.В. Там же. С. 17-18..
Дипломное исследование показало необходимость разработки программы и концепции управления имуществом казны муниципального образования г.Краснодар. Программа и концепция должны быть основаны на реалистичном анализе условий и ресурсов развития города. Содержанием программы и концепции должны стать меры, направленные на выявление рационализации использования муниципальных ресурсов, позволяющих стабилизировать социально-экономическое положение, придать новый импульс городскому развитию.
Программу и концепцию следует разрабатывать в соответствии с принципами рыночного планирования: они должны носить индикативный, а не директивный характер, обладать достаточной гибкостью, позволяющей конкретизировать их положения в годовых планах, реалистично учитывать возможности администрации г.Краснодара, содержать процедуры внедрения эффективных методик управления. В программу должны быть встроены механизмы обратной связи, дающие возможность на основе анализа хода выполнения программы своевременно вносить в них исправления и корректировки при текущем планировании.
Программа и концепция должны быть приняты местным органом представительной власти, в случае г.Краснодара - Городской Думой г.Краснодара, и получить тем самым статус городского нормативного акта, что в дальнейшем обеспечит ее независимость от текущих конъюнктурных факторов.
Отдельным вопросом, требующим дополнительного рассмотрения, является финансовое обеспечение бремени содержания муниципального имущества г.Краснодара. Поскольку управление казенным имуществом является формой прямого участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях, единственным источником финансового обеспечения содержания казенного имущества могут служить средства бюджета данного муниципального образования.
Формирование средств на содержание казенного имущества г.Краснодар может происходить путем создания целевого бюджетного фонда. В указанный фонд в законодательно установленном порядке должны перечисляться часть всех средств, составляющих доходы бюджета от управления муниципальным имуществом. Средства фонда должны быть соответствующим образом выделены в составе бюджета (отдельная строка расходов бюджета). Расходование средств фонда должно осуществляться на основании сметы, утверждаемой представительным органом власти муниципального образования. Правовой статус создаваемого фонда, порядок формирования и расходования его средств должны быть определены нормами соответствующих нормативно-правовых актов.
Отражение казенного (муниципального) имущества в бухгалтерской отчетности специализированных организаций г.Краснодара, создаваемых собственником для обеспечения содержания казенного имущества, на наш взгляд, не в полной мере соответствует требованиям законодательства о бухгалтерском учете. Кроме того, нормы законодательства не применимы к отношениям, связанным с обеспечением учёта казенного имущества, принадлежащего Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям. Следовательно, учет изменения стоимости казенного имущества на основании бухгалтерской отчетности юридических лиц может рассматриваться в качестве временной меры, применимой лишь до принятия нормативных правовых актов, регламентирующих порядок контроля изменения стоимости казенного имущества.
Для осуществления сделок с муниципальной имущественной казной необходимо разработать положения и проекты договоров, дающие основание на передачу актива. Известно, что перед муниципальной имущественной казной поставлена задача исключить коммерческие риски утраты имущества, в том числе средств жизнеобеспечения города и инженерных сооружений. Для этого необходимо разработать проект положения об амортизационных отчислениях на полное восстановление имущества казны, а также договоры о безвозмездном пользовании имуществом муниципальной имущественной казны. Кроме того, для осуществления сделок с казенным имуществом планируется разработать ряд положений, в том числе о доверительном управлении имуществом, о передаче имущества в залог, в безвозмездное пользование, в аренду. Потребность в принятии ряда документов очевидна, так как это является законным основанием на предоставление тех или иных активов, составляющих имущественную казну города.
Необходима разработка механизмов, ведущих к выбытию актива из муниципальной казны. В рамках действующего законодательства г.Краснодара (с минимальными новациями) могут быть разработаны и осуществлены механизмы, которые обеспечат реализацию принципа подконтрольности всех сделок, ведущих к выбытию имущества из муниципальной казны. Особенно данное положение касается приватизации казенного имущества (подконтрольность на всех этапах - от приватизационной подготовки активов до контроля исполнения новым собственником взятых на себя обязательств).
Как показывает исследование, назрела необходимость проведения мониторинга результативности бюджетных расходов г.Краснодара. Большое количество услуг, в которых нуждается население, предоставляются на местном уровне посредством муниципальной собственности. Поэтому необходима обратная связь с населением, участие населения в определении приоритетов бюджетных расходов и оценке качества предоставляемых услуг позволит администрации муниципалитета повысить эффективность расходования бюджетных средств, сконцентрироваться на решении наиболее значимых для населения проблем.
Для внедрения мониторинга результативности бюджетных расходов необходимо осуществить следующие действия:
Утвердить единый формат плана деятельности отраслевых подразделений администрации муниципалитета (миссия, цели, задачи, мероприятия по их реализации, затраты, ожидаемые результаты и эффект, индикаторы мониторинга);
Разработать индикаторы, позволяющие отслеживать затраты, результаты, эффект от осуществляемой деятельности и сравнивать их с изначально запланированными критериями, а также определять результативность и эффективность расходов;
Определить источники и методы сбора информации, необходимой для мониторинга;
Определить методы исследования приоритетов населения и оценки населением качества предоставляемых услуг (эффекта от исполнения муниципальных программ) Аноприенко А.В. Методы и механизмы повышения эффективности управления муниципальной собственностью: На примере Московской области. Автореф. дис. … канд. эконом. наук. М., 2006. С. 20..
Отдельного рассмотрения в комплексе механизмов совершенствования управления муниципальной собственностью г.Краснодара требует институт муниципального представительства в уставных капиталах акционерных обществ. В целях обеспечения эффективности корпоративного управления со стороны муниципалитетов не следует сохранять миноритарные пакеты акций в компаниях, если к этому нет особых оснований с точки зрения общих муниципальных интересов. Если по какой либо причине необходимо сохранить долю участия муниципалитета в акционерном обществе, то целесообразно стремиться к получению мажоритарного (контрольного) пакета акций. Управление всем муниципальным пакетом акций конкретной компании должно быть сконцентрировано в руках одного органа исполнительной власти.
Требуется устранение административных барьеров в плане управления муниципальной собственностью. Однако необходимо различать политические декларации относительно необходимых действий в сфере муниципальной собственности, направленных на устранение административных барьеров, и те реалии, с которыми сталкиваются реформаторы в процессе реализации принятых решений.
Важным аспектом совершенствования механизмов управления муниципальной собственностью является внедрение информационных технологий в практику управления муниципальной собственностью г.Краснодара. Внедрение информационных технологий (ИТ) состоит в повсеместном их использовании для решения оперативных, тактических и стратегических задач развития муниципального образования в рамках единого информационного пространства. Использование ИТ в практике управления муниципальной собственностью позволяет решать в сжатые сроки задачи, недостижимые за счет простого увеличения численности сотрудников комитетов по управлению имуществом, и достигать принципиально нового качества управленческих решений, заметного снижения трансакционных издержек.
Приведенные выше рекомендации должны способствовать системному решению вопросов в сфере управления муниципальной собственностью: более эффективной реализации функций органов местного самоуправления в отношении местных финансов, муниципальной нефинансовой части казны, специфических ресурсов, муниципальных организаций и иных хозяйствующих субъектов, местных природных ресурсов, осуществлению перехода к новой модели муниципального хозяйства с учётом меняющегося законодательства. Другим важным компонентом в управлении муниципальным активом является совершенствование природы контрактных отношений, где эффективное использование ограниченных ресурсов, составляющее существо экономических действий различных индивидов, опосредуется принятием ими различных решений.
Эффективное управление муниципальной собственностью
Тема, безусловно, очень значимая и интересная, особенно с точки зрения перспектив развития местного самоуправления. Вместе с тем неоспоримым является тот факт, что муниципальная собственность, в том числе муниципальное имущество, является одной из экономических основ местного самоуправления, что отражено и в Европейской Хартии местного самоуправления, и в Конституции Российской Федерации, и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также Федеральный закон № 131-ФЗ.). Муниципальное имущество по факту существует с момента признания права муниципальной собственности и разграничения государственной собственности на федеральную, государственную субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность и будет существовать постольку, поскольку будет существовать местное самоуправление. С практической точки зрения, целесообразно рассмотреть вопрос об эффективном управлении муниципальным имуществом как о важнейшем аспекте эффективного муниципального управления в целом.
Там, где есть экономическая деятельность, там всегда присутствует проблема собственности. Отношения собственности пронизывают всю систему экономических отношений и сопровождают человека с момента его рождения до ухода в иной мир. Под эффективным управлением (распоряжением) собственностью принято понимать получение от неё максимально возможной выгоды, понимаемой обычно как прямые доходы. Это было бы справедливо, если бы речь шла о частной или корпоративной собственности, но мы имеем дело с публичной собственностью, распоряжение которой осуществляется в интересах населения. Здесь можно говорить о выгоде (благах), но в более широком смысле. Конечно, получение дополнительных доходов в местный бюджет также в интересах населения, однако необходимо иметь в виду, что целью местного самоуправления и, соответственно, муниципального управления является обеспечение жизнедеятельности населения, составляющей содержание вопросов местного значения. Собственно, и Федеральный закон № 131-ФЗ, определяя возможный состав муниципального имущества, содержит словосочетание «имущество, необходимое для...», прежде всего, «для решения вопросов местного значения...» .
В связи с этим, не устанавливая конкретных критериев эффективности (это отдельная проблема, требующая глубокого изучения), мы будем считать управление (распоряжение) муниципальным имуществом эффективным, если таковые цели достигаются.Муниципальная собственность – это собственность муниципального образования (ст. 215 ГК РФ), то есть имущество городских и сельских поселений, а также их финансы, которые – в то же время – выделены в отдельную составляющую (совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов, связанных с финансированием тех или иных мероприятий).
На территории муниципального образования проживает население, объединённое общими интересами в решении вопросов местного значения. Это местное сообщество, которое имеется на территории любого муниципального образования.
Население муниципального образования является источником власти на соответствующей территории. А так как местное сообщество – это, по сути, население, проживающее на территории муниципального образования, местное сообщество – источник власти на данной территории, и принятие решений, в том числе касательно муниципальной собственности, здесь осуществляется от лица местного сообщества.
В Конституции Российской Федерации говорится о самостоятельном владении, пользовании и распоряжении (населением) муниципальной собственностью (ст. 130), самостоятельном управлении (органами местного самоуправления) муниципальной собственностью (ст. 132). Гражданский кодекс Российской Федерации, определяя содержание права собственности, устанавливает, что «собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом» и что «собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом».
Владение и пользование имуществом, по смыслу, рассматриваться как акт управления вряд ли могут. Слово «управление» употребляется в Гражданском кодексе Российской Федерации в оборотах «доверительное управление», «оперативное управление»; самостоятельного значения слово «управление» в гражданском законодательстве не имеет. Применительно к действиям собственника в отношении имущества в Гражданском кодексе Российской Федерации использовано слово «распоряжаться». Исходя из этого, под управлением муниципальным имуществом будем в дальнейшем понимать распоряжение этим имуществом всеми законными способами.
Органы местного самоуправления лишь «управляют (распоряжаются) муниципальной собственностью» . И на этом основании являются второстепенными субъектами права муниципальной собственности. К таковым можно отнести:
· глава муниципального образования;
· представительный орган муниципального образования;
· структурные органы и подразделения местной администрации;
· орган управления муниципальным хозяйством;
· муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения;
· другие организации с правом управления муниципальной собственностью.
К муниципальной собственности закон относит средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды. Они выступают в качестве финансовых ресурсов местного самоуправления. Помимо них в состав муниципальной собственности в качестве материальных объектов входят: имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения различных отраслей, другое движимое и недвижимое имущество.
Анализ принятых за последние годы нормотворческих документов свидетельствует о наличии у федерального законодателя базового представления о муниципалитете как неэффективном собственнике (по сравнению с частным бизнесом), управляющем, в то же время, в масштабе страны значительными объемами собственности. Возможное решение проблемы федеральный законодатель увидел в необходимости установления соответствия муниципальной собственности публичным задачам, закрепленным за муниципальными образованиями. К таким нормативным правовым актам следует отнести, в первую очередь, следующие:
· Конституция Российской Федерации от 12.12.1993г.;
· Гражданский Кодекс Российской Федерации, часть первая от 30.04.1994г.;
· ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
· ФЗ от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»;
· О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ.
· О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований: Федеральный закон от 29.12.2004 № 199-ФЗ.
· О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: Федеральный закон от 31.12.2005 № 199-ФЗ.
В качестве инструмента реализации идеологии жестко целевого характера муниципального имущества в ст. 50 Федерального закона № 131 -ФЗ предпринята попытка использовать модель «закрытых списков», в соответствии с которой в муниципальной собственности может находиться исключительно:
Имущество, предназначенное для решения установленных законодательством о местном самоуправлении вопросов местного значения;
Имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных местным органам, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ;
Имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, их должностных лиц, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.
В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, которое не может входить в состав имущества муниципального образования, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Предельный срок отчуждения 01.01.2012 (подп. 4, п. 8, ст. 85 Федерального закона № 131-Ф3).
Особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета имущества устанавливаются федеральным законодательством. Специального закона в связи с этим не принято. Однако часть правоотношений относительно передаваемого имущества урегулирована - п. 11, ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 122-ФЗ). Установлено, что основанием возникновения права муниципального образования на передаваемое РФ и субъектом Федерации имущество является соответственно решение Правительства РФ и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Те же решения (только в этом случае речь идет не о передаче, а о приеме имущества) являются основанием и для прекращения права муниципального образования на передаваемое РФ и субъекту РФ имущество.
Прямая хозяйственная деятельность органов местного самоуправления безусловно должна быть ограничена, а в реально конкурентных сферах практически прекращена. Вместе с тем было бы корректнее законодательно признать, что предметом регулирования может быть только ограничение на отдельные виды хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, но не на состав имущества. Стимулирование освобождения муниципалитетов от приносящей доход, но непрофильной собственности, ослабляет и без того неадекватную объему полномочий экономическую основу местного самоуправления, а в перспективе, ограничивает возможности муниципальных образований по наращиванию неналоговых доходов, которые в конечном итоге идут на решение вопросов местного значения.
Рассмотрим динамику и структуру неналоговых доходов муниципальных образований РФ в 2006-2008 г. г. По данным Минфина России, фактические поступления неналоговых доходов (в том числе Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности учреждений) в 2008г. составили 278,6 млрд руб., что превышает уровень 2006 г. на 107,3 млрд руб. - 62,6 % (табл. 1).Основной объем неналоговых доходов поступил в бюджеты городских округов (в 2008г. - 68,3%, в 2007 г. - 69,5 %, в 2006 г. - 64,8 %). Доля неналоговых доходов муниципальных районов в 2008 г. составила 24,2%, в 2007 г. - 25,2%, в 2006 г. - 29,0%, а поселений - лишь 7,5%, 5,3%, 6,2% соответственно.
В структуре неналоговых доходов в 2008 г. 46,4 % составили доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности. Это на 52,1 млрд руб., или на 67,8 % превышает уровень 2006г. При этом львиная доля доходов приходится на городские округа - 69,8%. Доля данного вида дохода в муниципальных районах составляет 20,9 %, в поселениях - 9,3 %.
Следует отметить, что за 2006-2008 гг. доходы местных бюджетов от продажи материальных и нематериальных активов выросли в 2,2 раза. Это обусловлено тем, что муниципалитеты в срочном порядке избавлялись от непрофильных активов.
Приватизированные объекты в определенной мере приносят доход в бюджет, в частности, в виде налогов, однако эти поступления значительно меньше тех, которые могли бы получить муниципалитеты, если бы эти объекты остались в муниципальной собственности. Иными словами, для органов местного самоуправления приватизация стала своеобразной формой обмена долгосрочного источника доходов на краткосрочный. Безусловно, этот обмен позволил муниципалитетам решить ряд текущих вопросов, но лишил их стабильного канала поступлений в муниципальную казну.
Процесс приватизации наложил существенный отпечаток на структуру муниципальной собственности. Он исключил из ее состава многие доход образующие объекты и тем самым вошел в определенное противоречие с потребностями органов местного самоуправления. Перераспределение собственности осуществляется не в пользу муниципальных образований,прежде всего это относится к городским округам и поселениям. При этом обозначился некоторый перекос в объеме и качестве передаваемого имущества от муниципальных образований РФ к субъекту Федерации и наоборот. Так например, муниципальные образования передают в государственную собственность (в соответствии с разграничением полномочий) учреждения социальной зашиты и социального обслуживания, здравоохранения (специализированная медицинская помощь, станции переливания крови и т.д.), профессионального образования, культуры (театрально-зрелищные, спорткомплексы олимпийского резерва и международного класса), имущество ЗАГСов, почтовых отделений, отделений паспортно-визовой службы, военкоматы, службы экологического контроля, санэпиднадзора и др. В основном, занимаемые данными структурами помещения находятся в удовлетворительном состоянии.
В свою очередь, РФ и субъекты Федерации передают на уровень местного самоуправления имущество, находящееся в аварийном состоянии (аварийное жилье, предприятия быта, канализационные коллекторы, водоводы и т.п.) со всем грузом кредиторских обязательств и штрафных предписаний. Но объем даже такого передаваемого федерального и регионального имущества значительно меньше, чем тот, с которым расстаются муниципальные образования. При этом на территории муниципальных образований остается еще значительное число объектов государственной собственности, используемых не по прямому назначению (брошенное или сдаваемое в аренду имущество).
Такая же ситуация складывается при разграничении имущества муниципальных районов и поселений. Так, муниципальные районы прежде всего передают на уровень поселений имущество, требующее затрат. Имущество, приносящее доход, оставляют за собой, например, рынки. По мнению автора, в результате подобного перераспределения имущества возможность решения социальных и экономических проблем большинства муниципалитетов сокращается.
Другим примером сужения возможностей развития услуг на муниципальном уровне являются положения, которые, с одной стороны, разрешают органам местного самоуправления брать на себя дополнительные полномочия по решению иных вопросов (не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований или органов государственной власти), а с другой стороны, эти полномочия они могут брать только при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов. Таким образом, возникает замкнутый круг: иметь материальные ресурсы без полномочий нельзя, исполнять полномочия без ресурсов - тоже нельзя.
На практике встречаются сложности с определением состава имущества по объектам, которые могут находиться в муниципальной собственности. Закрытый перечень имущества не позволяет четко определить, есть ли право у муниципальных образований иметь какое-либо имущество по вопросам своего ведения, которое законодательством закреплено за ними с формулировкой «создание условий...» для осуществления той или иной деятельности.
В ряде случаев при перечислении муниципального имущества, требующегося для решения вопросов с формулировкой «создание условий...», например, «создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры», «обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта» закрепляется какое-то имущество. В этом случае позволяется иметь имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, а также имущество, предназначенное для развития физкультуры и спорта (п. 10, ст. 50 Закона № 1Э1-ФЗ).
В других случаях это имущество не закрепляется, например, по полномочию «создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания». Нормы о муниципальном имуществе не указывают на какое-либо имущество, необходимое для реализации данного полномочия.
Процесс формирования муниципальной собственности выявил также следующие проблемы:
На федеральном уровне определены лишь некоторые процедуры разграничения собственности, но отсутствует порядок, содержащий критерии разграничения (например, выявление круга пользователей спорным объектом имущества);
Объекты публичного имущества (федерального, регионального, муниципального) не имеют технических паспортов, отсутствуют документы, устанавливающие право собственности или иное вещное право, а для создания подобной документации требуются финансовые средства;
Порядок регистрации права публичного имущества продолжает оставаться сложным;
У муниципалитетов возникла проблема содержания бесхозного имущества.При этом существует постоянная потребность во внесении изменений в нормы, регулирующие муниципальное имущество, вызванная расширением круга полномочий органов местного самоуправления. Так, например, в настоящее время в связи с новациями в разграничении расходных обязательств (Федеральный закон от 31.12.2005 № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», Федеральный закон от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий») необходимо внести дополнение, расширив перечень имущества, необходимого для благоустройства и охраны лесов, осуществления мероприятий по гражданской обороне, защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций, создания и организации деятельности аварийно- спасательных служб, организации мероприятий по мобилизационной подготовке предприятий и учреждений, обеспечения безопасности людей на водах, создания и развития лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения.
Отдельно необходимо рассмотреть вопрос о праве муниципальной собственности на земельные участки. Если говорить о земельных участках как об элементе состава муниципального имущества, то следует сказать, что в муниципальной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными (региональными) законами - ст. 19 Земельного кодекса РФ (ЗК РФ). Право муниципальной собственности на участки возникает при разграничении государственной собственности на землю и при приобретении их по гражданско-правовым основаниям. В то же время к муниципальному имуществу относят только земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности в соответствии с федеральными законами (ст. 14-17 Закона № 122-ФЗ). Такие же правовые нормы содержатся и в законодательстве о местном самоуправлении (ст. 50 Закона № 131-Ф3). Налицо определенное институциональное противоречие.
При этом необходимо иметь в виду, что ЗК РФ придерживается концепции «презумпции отчуждения» земли из государственной или муниципальной собственности (если сравнивать с «презумпцией отчуждения» имущества, которое не может входить в состав муниципального имущества). Земельный кодекс РФ устанавливает, когда допускается отказ в предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства (п. 4, ст. 28 ЗК РФ): изъятие земельных участков из оборота, установленный федеральным законом запрет на приватизацию земельных участков, факт резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Подводя итог, следует отметить, процесс перераспределения имущества между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, который осуществляется вслед за разграничением расходных полномочий по уровням власти, идет противоречиво и медленно, что накладывает существенный дестабилизирующий и дестимулирующий отпечаток на имущественную самостоятельность региональных и муниципальных бюджетов.
Схема перераспределения имущества требует совершенствования. Поэтому в целях укрепления финансово-имущественных отношений на муниципальном уровне автор предлагает:
Устранить противоречия, возникающие из-за жесткой привязки вопросов местного значения к составу муниципального имущества, а также смягчить императивность требований о передаче муниципального имущества. Это позволит снизить риски сужения возможностей развития услуг на уровне муниципальных образований;
Устранить проблемы по объектного определения состава имущества, в том числе привести в соответствие с новой структурой местного самоуправления порядок разграничения имущества, находящегося в публичной собственности.
На уровне муниципальных образований представляется целесообразным усилить организацию контроля по начислению и поступлению земельного налога и налога на имущество физических лиц. Для этого необходимо:
Систематически проводить мероприятия по выявлению собственников земельных участков и другого недвижимого имущества и привлечения их к налогообложению;
Содействовать в оформлении прав собственности на земельные участки и имущество физическими лицами;
Установить экономически обоснованные налоговые ставки по местным налогам.
Формирование объективной информации о строениях и сооружениях на территории муниципалитета обусловливает создание реестра муниципального имущества, информационной системы градостроительной деятельности, что также позволит своевременно выявлять вновь построенные объекты, на которые в установленном порядке не оформлены права на собственность. При этом важно следовать принципам полноты учета налогоплательщиков и спецификации налогообложения земельных участков.
В целях обеспечения полноты учета налогоплательщиков представляется целесообразным проведение местными органами власти работы по выявлению собственников имущества и земельных участков, не оформивших имущественные права в установленном порядке, а также разъяснительной работы с физическими лицами, которые являются потенциальными плательщиками налога на имущество физических лиц. Эту работу необходимо проводить также при оформлении разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию объектов, так как застройщик обязан представить в органы местного самоуправления правоустанавливающие документы на земельный участок.
Для эффективного и рационального управления многочисленными объектами городской собственности Департамент управления имуществом Администрации Самары ведет реестр муниципального имущества, который регулируется Положением «Об учете и ведении реестра муниципального имущества городского округа Самара» (Утвержден Постановлением Самарской городской Думы №63 от 26.04.01г). Ведение Реестра позволяет четко определять состав и структуру, состояние и движение муниципальной собственности на территории городского округа.
В соответствии с Реестром, все объекты городского имущества разделены на три категории:
1. Имущество муниципальных предприятий и учреждений;
2. Имущество, входящее в состав городской казны, та собственность, которая не закреплена за муниципальными предприятиями и учреждениями – движимое и недвижимое имущество - машины, станки, оборудование, здания и сооружения, объекты инженерной инфраструктуры.
3. Земельные участки.
На сегодняшний день, в реестре муниципальной собственности Самары учтено :
187 земельных участков, площадью 125 га;
9 871 жилое помещение (в том числе 124 общежития);
3 630 объектов нежилого фонда, к которым относятся и незавершенные объекты строительства.
916 сооружений (технологические комплексы, электрические и телефонные сети, газопроводы, тепловые, канализационные, водопроводные и другие сети);
65 объектов дорожно-мостового хозяйства (автомобильные дороги, парки и скверы, набережная, разворотные площадки автобусов, площади, газоны и тротуары);
3 411 объектов движимого имущества – транспорт, детское оборудование контейнерные площадки, технические средства организации дорожного движения, система спутникового определения местоположения GPS-ГЛОНАСС.
Если говорить о распределении нежилых помещений муниципальной собственности по отдельным видам права , то на территории Самары они представлены следующим образом. Большая часть помещений – 58,6% находится в оперативном управлении, 15,4% - аренда имущества муниципальной казны, 12,9% - в хозяйственном ведении, 7,4% – в аренде и 5,7% – в безвозмездном пользовании.
Нежилые помещения, которые Администрация городского округа предоставляет в аренду, распределяется между коммерческими предприятиями (62%), предпринимателями (19%), государственными предприятиями и учреждениями (9,28%), физическими лицами (8,44%), общественными организациями (1,2%), муниципальными предприятиями и учреждениями (0,05%) и религиозными организациями (0,03%). Незначительная доля помещений, арендуемых муниципальными предприятиями и религиозными организациями, объясняется тем, что этим организациям помещения предоставляются на правах безвозмездного пользования, оперативного управления и хозяйственного ведения.
- 616 муниципальных учреждений (в том числе дошкольных образовательных учреждений - 201, школьных - 184, медицинских - 42 и прочих /дополнительного образования, культуры, спорта/ - 189);
- 78 муниципальных предприятий;
- 28 хозяйственных обществ, соучредителем которых является Департамент управления имуществом городского округа Самара.
Из 78 муниципальных предприятий, зарегистрированных на территории города, 54 являются действующими, 24 находятся в стадии реорганизации, ликвидации и банкротства, и 4 не ведут хозяйственную деятельность (МП «Промжилсервис», МП Кинотеатр «Пламя», МП «Зимовец», МП «Металлсервис»).
Из 54 действующих муниципальных предприятий большая доля - 34% (20 МП) - приходится на ЖКХ, 12% (7 МП) - на благоустройство и 10% (5 МП) - на транспортную отрасль. Пять муниципальных предприятий (10%) представляют культурно-досуговую сферу, 3 МП (6%) – кинотеатры, по два МП (4%) приходится на строительство, общественное питание и ритуальные услуги и еще по одному предприятию (2%) – на парки культуры и отдыха, и здравоохранение.
Мы видим, что основная часть учреждений работает в сфере образования. При этом в других отраслях учреждения муниципальной формы собственности представлены мало. Это позволяет говорить о слабой развитости отраслей обслуживания населения по таким важным направлениям как сфера здравоохранения.
Кроме перечисленных, в состав муниципальной собственности города Самара входят и другие объекты в соответствии с федеральным законодательством (например, муниципальные земли, финансово-кредитные учреждения и пр.), а также финансы муниципального образования.
Рассмотрение вопроса о формировании и составе муниципальной собственности МО «Городской округ Самара» позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, процесс формирования муниципальной собственности в городе проходил характерными для всей Российской Федерации способами; при этом в процессе приватизации муниципальное образование практически не участвовало. Во-вторых, общий фонд муниципальной собственности, находящейся на балансе города, является довольно значительным и громоздким, если сравнивать по данному параметру (количество объектов муниципальной собственности) областной центр с другими городами и районами области. И, в-третьих, значительная часть объектов муниципальной собственности находится в аварийном или ветхом состоянии, что требует от городских властей больших затрат по обслуживанию и содержанию этих объектов.
Для изменения сложившейся ситуации необходимо предпринять ряд мер:
· увеличение количества информации о конкурсах и аукционах, на которых проходит приватизация муниципальных объектов, привлечение интереса потенциальных покупателей с помощью рекламы;
· произвести рыночную оценку объектов, подлежащих приватизации и сдачи в аренду и других сделок, с целью определения реальной рыночной цены;
· пересмотреть условия аренды на нерентабельных муниципальных объектах, требующих значительных вложений;
· усилить контроль при проведении сделок о купле-продаже, сдачи в аренду и других сделок, для предотвращения нелегальности приобретения и использования муниципальных объектов;
· внедрение в практику управления всеми объектами собственности принципов индикативного регулирования, предполагающих введение контрольных показателей эффективности управления и установление ответственности управляющих за их достижение;
· оптимизация структуры собственности города;
· разработать Концепцию управления муниципальной собственностью;
Литература
1. Бедов Г. А., Нескородов В. Б. Особенности статуса муниципальной собственности (постановка проблемы). Владимир, 2008. С. 103.
2. Мишуров С. С., Ледяйкина И. И. Пути повышения эффективности управления комплексом коммерческой недвижимости субъекта РФ // Социально-экономические проблемы развития региона /ред. кол. В. Н. Еремин, Н. А. Амосова. Иваново, 2006. С. 119
3. Петренко П.А. Управление муниципальным имуществом. - М.: Проспект, 2006.
4. Проблемы управления государственной и муниципальной собственностью в процессе приватизации. Под ред. Ю. В. Кузнецова и В. Н. Ивановой-СПб: Изд-во С-Петербургского университета, 2006
5. Рудой В.В., Игнатов В.Г. Местное самоуправление. - М., Феникс, 2006
6. Савранская О.Л. Территориальное общественное самоуправление // В сб. "Местное самоуправление: проблемы и пути их решения" С.-Пб. 2006
7. Фасеев И. О структуре органов местного самоуправления// газета "Местное самоуправление" № 7 (94), 2006
9. Шокотько М.А. Основные проблемы определения правового режима имущества находящегося в муниципальной собственности // Административное и муниципальное право, 2008г., №3 С.13.
Интернет-ресурсы:
1. http://www.AUD.ru/booksГрищенко О.В. Анализ и диагностика Финансово-хозяйственной деятельности предприятия . Учебное пособие.
2. http://www.Gordumasamara.ru/budget/Портал Думы г.о. Самары, раздел бюджет http://www.citv.samara.ruОфициальный сайт городского округа Самара. http://www.sqpress.ru/novosti/politika/kazusi-oblastnogo-minfina«Самарская газета» выпуск от 16.04.2010г.
3. http://www.regnum.ru/news/971591.htmlИнформационное агентство «Regnum» выпуск от 29.12.2008г.
4. http://news.samaratoday.ru/news «Новости Самара» выпуск от 18.03.2008г.,