Экономический кризис заставил потуже затянуть пояса и более тщательно просчитывать деньги. Мэрия Красноярска, как выяснилось, к кризису готовилась заранее, изучая возможности пополнения бюджета не за счет налогов. Каких результатов удалось достичь, «Эксперту-Сибирь» рассказал глава города Эдхам Акбулатов .

«Мы не банк»

- Эдхам Шукриевич, давайте начнем разговор с самой интересной и волнующей темы: деньги. Насколько удалось выполнить бюджет 2015 года, какие дополнительные источники дохода вы видите?

Прежде всего, отмечу: мы не финансовая корпорация, не банк, наша задача не может заключаться в зарабатывании денег. Бюджет - это финансирование важных, социально значимых направлений, таких как строительство, содержание и ремонт объектов, зарплата бюджетников. Естественно, он делится на текущие расходы, которые нельзя откладывать: зарплата, субсидии на перевозку пассажиров, уборка улиц, поддержание в порядке объектов внешнего благоустройства… И данные расчеты нельзя каким-либо образом реструктуризировать или пролонгировать. По-другому обстоит ситуация с капитальными расходами. Здесь платежи вполне могут быть разнесены во времени. Именно такую практику мы применяли на протяжении последних трех лет: объекты строились, а оплата совершалась только после выполнения работ, с рассрочкой на три года. И у нас были подрядчики, которых такие условия устраивали. Конечно, в течение года ситуация динамично менялась, теперь немногие подрядчики могут себе позволить строительство того или иного объекта только за счет собственных средств, ожидая последующей оплаты из бюджета в течение трех лет. Поэтому мы будем сокращать сроки расчета, но основные требования - отложенного платежа - сохранятся.

К примеру, в этом году в городе будет введено в эксплуатацию 17 детских садов. Это и новые объекты, и капитально отремонтированные здания. И практически по каждому из них применяется практика отложенных платежей. Так же, как и при строительстве жилья, при реконструкции и строительстве дорог.

Что касается в целом исполнения бюджета на 2015 год, то при планируемом объеме в 16 миллиардов руб­лей мы, к сожалению, собственных доходов получим на 2,5 миллиарда меньше. Снижение произошло по всем налоговым платежам, в том числе по подоходному налогу. Кроме того, осложнилась ситуация с приватизацией. В этом году на торги было выставлено 105 объектов, однако реализовать удалось менее 40 объектов. Возможно, цена на них оказалась завышенной, потому что оценка проводилась в условиях, когда экономическая конъюнктура была другой. Поэтому мы будем проводить переоценку, и объекты на торги будут выставлены повторно.

Но отступать перед трудностями нельзя. Мы намерены развивать новые проекты и строить новые объекты. А для этого будем искать дополнительные источники наполнения бюджета.

- Речь идет о неналоговых доходах?

В нынешней экономической ситуации мы должны обратить более пристальное внимание именно на неналоговые доходы, чтобы сбалансировать бюджет. Наш бюджет и в 2015, и в 2016 годах балансируется с максимальным дефицитом.

Но при этом нам ни в коем случае нельзя сворачивать темпы работ. Мы готовим город к проведению Универсиады. С опережением реализуем программу сноса ветхого и аварийного жилья. А это не только решение «квартирного вопроса» красноярцев, но и изменение облика города с точки зрения формирования более современной и комфортной среды.

Проблемам и развитию столицы региона особое внимание уделяется со стороны краевой власти. И я благодарен Виктору Толоконскому за поддержку и ряд решений, благодаря которым в 2015 году город получил более 700 миллионов руб­лей дополнительно. На ряд субсидий Красноярск рассчитывает и в 2016 году.

Еще одно направление по неналоговым поступлениям - аренда муниципального имущества. Надо сказать, что по этим платежам накоплен достаточно серьезный долг, многие арендаторы не соблюдают дисциплину платежей в бюджет города. Поэтому со стороны муниципалитета будут приниматься жесткие меры. Мы не поднимали в 2015 году ставки по аренде и вправе рассчитывать на своевременное внесение платежей.

Особую ставку муниципалитет делает на развитие практики муниципально-частного партнерства. Можно стремиться все реализовать за счет бюджета, а можно часть функций делегировать бизнес-сообществу. И сейчас, в новой экономике, эта работа стала более «рельефной», более понятной обществу.

- Можете привести примеры?

Например, частные детские сады, у которых мы приобретаем услугу по присмотру за детьми. Давайте посчитаем: чтобы построить место в одном муниципальном детском саду, надо потратить до миллиона руб­лей капитальных вложений. Затем его необходимо эксплуатировать: оплачивать зарплату персоналу, коммунальные платежи, приобретать продукты питания. А это еще порядка семи тысяч руб­лей в месяц на одно место.

Мы предложили частным предпринимателям платить за предоставленное место до девяти тысяч руб­лей ежемесячно. И несколько десятков частных дошкольных центров заключили с нами контракты более чем на 2 700 мест. Если бы мы шли традиционным путем, то просто не нашли бы денег на реализацию этой программы. Выбрав такой неординарный путь, мы оказались более готовыми к новой экономической реальности.

Второй показательный пример: парковки Красноярска. Это тоже муниципально-частное партнерство, когда бизнес вкладывает деньги в решение общественно важной задачи. Можно было найти эти деньги в бюджете, но тогда пришлось бы сократить другие расходы: меньше переселять из ветхого жилья, меньше ремонтировать дорог.

Развитие практики муниципально-частного партнерства - это магистрально важный путь не для того, чтобы наращивать возможности бюджета, а чтобы в максимально сжатые сроки совместно с заинтересованным бизнесом решать важные для города и горожан задачи.

Еще один пример - программа развития застроенных территорий. Можно переселять жителей ветхих и аварийных домов за счет бюджетных денег, при условии, что они есть. А можно предоставить право освоения этих участков предпринимателям, которые в свою очередь берут на себя расходы по сносу ветхого и аварийного жилья и переселению жителей этих домов в современные, благоустроенные квартиры. Притом, что такое право приобретается на открытых торгах, а победитель определяется из числа тех, кто готов внести в бюджет города максимально высокую выкупную стоимость данного участка. Отмечу, что уже в этом году несколько площадок было выставлено на торги, они нашли инвесторов. Где-то бизнес берет на себя полностью всю ответственность, где-то вскладчину, но, безусловно, ресурсов мы тратим меньше. Рассчитываю, что на следующий год такая практика будет расширена.

«Нужна гибкость и смена приоритетов»

- А много ли в городе аварийных домов?

Более полутора сотен - это те, которые уже признаны аварийными после 2012 года. Прежнюю программу по расселению мы выполнили досрочно: она должна была завершиться в 2017 году, а завершилась на два года раньше. Это позволяет нам претендовать на получение дополнительных средств из федерального бюджета на новую программу. На ее выполнение в бюджете города необходимо консолидировать средства в рамках софинансирования. Значит, какие-то еще полномочия будут переданы заинтересованному бизнесу.

Надо отходить от ожиданий, что статьи бюджета постоянно будут прирастать: на культуру, на благоустройство… Необходимо понимать, что в нынешних условиях какие-то статьи расти не будут, а, возможно, и уменьшатся, потому что мы бизнесу делегируем эту задачу. Это позволит нам сконцентрировать деньги и получить мультипликативный эффект, в том числе и за счет поступлений из вышестоящих бюджетов.

Спокойная жизнь сейчас невозможна, нужна гибкость и готовность к смене приоритетов. Поэтому практика муниципально-частного партнерства будет расширяться. Мы будем отдавать объекты благоустройства в частные руки, привлекать бизнес к освоению острова Татышев, к развитию спектра физкультурно-оздоровительных услуг. Потому что денег у города на реализацию этих проектов в достаточном объеме нет. Возможно, будем арендовать частные бассейны для различных возрастных и социальных групп населения. Хотя там, где обещали (я имею в виду Свердловский район), в ближайшие два–три года построим обязательно.

Не исключаю, что с развитием муниципально-частного партнерства будет меняться законодательство. Скажем, взаимодействие с частными детскими садами: мы купили услугу по уходу и присмотру, но образовательную можем купить только у лицензированных садов. Пока их в городе можно пересчитать по пальцам. Но и в этой ситуации существует общая заинтересованность, чтобы были пересмотрены нормативные документы, в том числе и федеральные. Мы же со своей стороны намерены оказывать помощь, в том числе и финансовую, тем садам, которые готовы получить лицензию.

Есть предложения, с точки зрения наших доходов, с которыми будем выходить на федеральный уровень. Первое - это переоценка кадастровой стоимости земельных участков, об этом я докладывал президенту России. С моей точки зрения, этот процесс идет неконтролируемо и в ущерб финансовому обеспечению полномочий органов местного само­управления. Сейчас в Госдуме находится проект закона, который не до конца нас устраивает, будем настаивать на своей редакции, влиять на этот процесс через Ассоциацию сибирских и дальневосточных городов, через министерство экономики, чтобы свести к минимуму возможность пересмотра кадастровой стоимости со стороны землепользователя. Это принципиальная позиция. Ущерб от недобросовестной работы оценщиков весьма значителен. По сути, они предлагают разделить бюджетные деньги после переоценки с землепользователем. Я считаю, что это подход, граничащий с преступлением.

Вторая инициатива касается налога на имущество физических лиц. Жители домов, построенных после 2013 года, не платят налог на имущество, потому что для этой недвижимости не установлена инвентаризационная стоимость, только кадастровая. Но мы пока еще не перешли на расчет по кадастровой стоимости. Практика других регионов говорит о том, что это вызывает много вопросов. Мы пока остановились на старом подходе - расчет по инвентаризационной стоимости. Но из-за этой недоработки в законах и практике за три года бюджет города недополучил почти 200 миллионов руб­лей в виде налога на имущество физлиц. В этой связи мне кажется разумным восстановить институт инвентаризационной стоимости, который уравняет красноярцев, владеющих недвижимостью и в правах, и в обязанностях.

«Никто не диктовал бизнесу»

- Бюджет 2016 года вы охарактеризовали как «жесткий». В чем это выражается?

Да, бюджет следующего года будет жестким. Мы недополучим против наших первоначальных прогнозов почти четыре миллиарда руб­лей. Это серьезная потеря, поэтому нам просто необходимо перегруппировывать приоритеты. Мы вынуждены будем передвинуть сроки реализации ряда проектов, важных и нужных городу, но мы должны будем это сделать, чтобы продолжить работу по строительству детских садов, чтобы начать строительство новых школ. Обязательно продолжим реконструировать и строить новые объекты дорожной инфраструктуры. Мы рассчитываем начать строительство Волочаевской, закончим развязку на Брянской.

- Дорожная отрасль в 2015 году освоила рекордные средства: только на ремонт и реконструкцию было выделено около миллиарда руб­лей. Как вы оцениваете итоги работы?

Стройка - это отрасль, где противопоказано быть удовлетворенным. Это всегда критика, где-то разговор, мягко говоря, на повышенных тонах, который сохраняется до последнего момента, если относиться к вопросу принципиально. Но результаты работы я оцениваю позитивно, хотя были нарекания, отклонения по срокам работ. Строительство невозможно поставить на конвейер, это всегда сложный процесс. Например, реконструируем школу - и выясняется, что в кладке стен раствор не той марки, которая предполагалась, или замочены грунты под фундаментом…

Что касается дорог… Проблема Красноярска - узкие «горлышки», поэтому нам надо предлагать горожанам больше дублирующих маршрутов. Появление четвертого моста, открытие путепровода на Авиаторов - очень важная альтернатива.

Мы реализовали первый этап реконструкции проспекта Свободного. Сейчас идет подготовка ко второму этапу, и к сентябрю следующего года он должен быть выполнен. Это как раз один из процессов, который мы не можем ни отложить на потом, ни, тем более, отменить совсем. Мы не смогли реализовать проект по вводу развязки на 2-й Брянской, он оказался сложнее, чем предполагалось, хотя часть работ уже выполнена - реконструирован мост через Качу.

Нам удалось запустить четвертый мост и подходы к нему, приступить к прокладке направления на Волочаевскую. Думаю, что дальше мост будет прирастать в масштабах движения и в обустройстве территории. Уверен, что мы в ближайшие несколько лет увидим, как растет интерес к площадкам на правом и левом берегах. И на месте заброшенных промышленных площадок будет сформирована качественно новая городская среда. Ведь посмотрите, что происходит вокруг нового въезда в Сосновоборск: когда его строили, там был пустырь. Сейчас - новые микрорайоны с современным жильем. Никто не диктовал бизнесу: стройте там, развивайте территорию. У этого места возник потенциал - и бизнес сам захотел его реализовать. Вокруг Сосновоборска есть красивые места, но там ничего не строят, потому что нет дороги. Так что дороги и мосты - это не просто сложные технические и важные стратегические объекты, это ресурсы развития. И четвертый мост не просто объединил берега Енисея, значимость четвертого моста заключается в мультипликативном эффекте, который будет возрастать с каждым годом. Сейчас очень часто употребляют такой термин - «реперные точки развития». Так вот, для Красноярска именно четвертый мост является реперной точкой, той основой, которая позволит городу определить пути развития на долгосрочную перспективу.

Введение

Проблема экономического развития территории стоит сейчас перед каждым муниципальным образованием. Одной из форм инициализации экономических импульсов экономического развития является привлечение частных инвестиций в реализации инфраструктурных инвестиционных проектов в рамках муниципальных образований.

Проекты муниципально-частного партнерства (МЧП-проекты) являются одной из форм развития государственно-частного партнерства с иерархическим разделением уровня ответственности, рисков по реализации проектов и экономических выгод, которые могут быть получены при реализации проектов муниципально-частного партнерства.

Нормативно-правовое обеспечение МЧП-проектов

Разграничивая государственно-частное партнерство и муниципально-частное партнерство следует определить, что для ГЧП характерно использование инструментов софинансирования по уровням бюджета федерального значения и бюджетов субъектов федерации, для МЧП – софинансирование исключительно из бюджетов муниципальных образований. Одновременно с этим выбор форм соглашений по реализации МЧП-проектов будет определить уровень риска и уровень ожидаемого дохода, находящихся в прямой зависимости.

В настоящее время среди федеральных нормативных правовых актов, тем или иным образом регулирующих отношения, возникающие в сфере ГЧП можно назвать:

• договорные конструкции, предусмотренные Гражданским кодексом РФ.
• Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»;
• Федеральный закон от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
• Федеральный закон от 17.05.2007 № 82-ФЗ «О банке развития»;
• Федеральные законы об иных государственных корпорациях: «Роснанотех», ЖКХ, «Олимпстрой»;
• Постановление Правительства РФ от 24.08.2006 № 516 «Об открытом акционерном обществе «Российская венчурная компания»;
• Постановление Правительства РФ об Инвестиционном фонде РФ;
• Постановление Правительства РФ от 4 мая 2005 года № 284 «О государственном учете результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения».

На уровне субъектов федерации можно выделить ряд наиболее значимых нормативно правовых актов, регламентирующих реализацию ГЧП:

• Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»;
• Закон Томской области от 04.12.2008 № 240-ОЗ «О государственно-частном партнерстве в Томской области»;
• Закон Кемеровской области от 29.06.2009 № 79-ОЗ «Об основах государственно-частного партнерства»;
• Закон Челябинской области от 24.09.2009 № 475-ЗО «Об участии Челябинской области в государственно-частном партнерстве»;
• Закон Ставропольского края от 12.10.2009 № 67-кз «О государственно-частном партнерстве в Ставропольском крае»;
• Закон Курганской области от 02.11.2009 № 495 «О государственно-частном партнерстве в Курганской области»;
• и другие.

Обзор нормативных документов позволяет сформулировать целостное понятие государственно-частного партнерства.

Государственно-частное партнерство (ГЧП) – это юридически оформленные отношения органов власти и субъектов предпринимательства в отношении объектов, находящихся в юрисдикции государства, основанные на обязательном разделении рисков, учете интересов и координации усилий сторон, осуществляемые в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное общественно-государственное значение.

Среди нормативных правовых актов, определяющих принципы и основы реализации муниципально-частного партнерства можно выделить следующие:

• Положение об участии городского округа «город Махачкала» в муниципально-частных партнерствах;
• Положение об общих принципах организации муниципально-частного партнерства в городе Набережные Челны;
• Постановление Главы города Махачкалы от 05.03.2008 № 430 «О муниципально-частных партнерствах»;
• План мероприятий по развитию частно-муниципального партнерства в городе Иркутске на 2010 год;
• План действий по развитию частно-муниципального партнерства в муниципальном образовании «город Черемхово» [Иркутская область] на 2009 год.

Отсутствие комплексного нормативно-правового документа, способного интегрировать инструменты государственно-частного и муниципально-частного партнерства значительно усложняет процесс создания и управления проектами подобного плана, что в свою очередь затрудняет экономическое и социальное развитие муниципальных образований.

Вопрос о необходимости принятия комплексного законодательного акта о ГЧП и МЧП на федеральном уровне является дискуссионным вопросом. В настоящее время до сих пор среди специалистов нет единства в вопросе о необходимости принятия указанного закона.

По разбросу мнений, ученых и практиков можно условно разделить на две основные категории: сторонников принятия закон «Об участии органов государственной власти и местного самоуправления в ГЧП» (А.В. Баженов, И.Л. Иванов, И.А. Мартышко и др.) и их оппонентов (О.В. Ревзина, М.Г. Минскова) некоторые из которых считают, что в принципе вообще можно обойтись без разработки отраслевого законодательства в сфере ГЧП и МЧП (Д.Царев, А.Иванюк).

Основной аргумент оппонентов принятия закона о ГЧП, заключается в том, что, по мнению указанной группы авторов, действующее законодательство является достаточным для регулирования отдельных форм ГЧП и МЧП, и целесообразнее сконцентрировать внимание на внесении изменений в действующие нормативные правовые акты.

В то же время любые ошибки, допущенные при определении предмета регулирования федерального закона о ГЧП и МЧП, могут повлечь за собой ухудшение правовых условий для реализации ГЧП-проектов и МЧП-проектов в России».

По мнению Д.Царева, А.Иванюка, «отсутствует необходимость специального регулирования отношений в сфере ГЧП, в том числе принятия отдельных законов как по отдельным институтам (формам) ГЧП, так и по ГЧП в целом. Такой подход представляется нецелесообразным и вряд ли внесет ясность в регулирование отношений в сфере ГЧП. Велика вероятность того, что возникнут коллизия и конкуренция правовых норм».

По мнению авторов, положения о концессионных соглашениях могли бы быть включены во вторую часть ГК РФ, посвященную отдельным видам договоров. «Целесообразно было бы разработать ряд договоров, отражающих специфику отношений в сфере ГЧП, и дополнить ими ГК РФ. В отдельных случаях уже определенные во второй части ГК РФ договоры могут быть дополнены положениями, устанавливающими особенности применения таких договоров в рамках ГЧП».

Управление МЧП-проектом

Отдельный вопрос – это регулирование МЧП-проектов. Как термин «муниципально-частное партнерство» представляет собой взаимовыгодное сотрудничество муниципального образования (сельского поселения, городского поселения, муниципального района, городского округа) с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации значимых инфраструктурных, инвестиционных проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных.

Участие в муниципально-частных партнерствах осуществляется в целях создания (строительства, реконструкции) и (или) эксплуатации объектов соглашения, к которым можно отнести следующие основные направления:

• транспортная инфраструктура и транспорт общего пользования;
• система коммунального хозяйства, включая объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, а также объекты обеспечения функционирования и благоустройства жилищного и нежилого фонда на территории муниципального образования;
• объекты энергоснабжения, включая энергогенерирующие системы, а также системы передачи и распределения энергии;
• объекты подвижной и стационарной связи и телекоммуникаций муниципальной собственности;
• объекты, используемые для осуществления медицинской, лечебно-профилактической и иной деятельности в системе муниципального здравоохранения;
• объекты образования, воспитания, культуры и иные объекты социально-культурного и социально-бытового обслуживания;
• объекты, используемые для осуществления туризма, рекреации и спорта.

Подобные МЧП-проекты способных обеспечить на длительную перспективу стабильный экономический рост муниципальных образований через увеличение показателей занятости населения, развития торговли, увеличение спроса на бытовые услуги и т.п.

Для формирования модели управления проектами муниципально-частного партнерства необходимо определить исходное базисное понятие «проект». Существуют различные трактовки проектов, некоторые их них приведены в таблице 1.

Таблица 1 – Ряд определений понятия «проект»

Источник
IСB — IPMA Competence Baseline. Version 2.0. IPMA Editorial Committee. — Bremen: Eigenverlag, 1999 -p.23.	Проект — это: предприятие, которое характеризуется принципиальной уникальностью условий его деятельности, таких как цели (задачи), время, затраты и качественные характеристики и другие условия, и отличается от других подобных предприятий специфической проектной организацией; предпринимаемое усилие, организующее человеческие, материальные и финансовые ресурсы в неизвестный путь в рамках уникального предмета работы, заданной спецификации, с ограничениями на затраты и время, с тем чтобы следование стандартному жизненному циклу проекта приводило к осуществлению успешных изменений, определенных посредством количественных и качественных целей и задач; уникальный набор скоординированных действий с определенным началом и завершением, осуществляемых индивидуумом или организацией для решения специфических задач с определенным расписанием, затратами и параметрами выполнения.
ISO/TR 10006: 1997 (Е). Quality Management — Guidelines to quality in project management — p. 1.	Проект — это: Уникальный процесс, состоящий из набора взаимоувязанных и контролируемых работ с датами начала и окончания и предпринятый, чтобы достичь цели соответствия конкретным требованиям, включая ограничения по времени, затратам и ресурсам.
A Guide to the Project Management Body of Knowledge. PMI Standards Committee. 2000 Edition, 2000 — p.4.	Проект — это: Временное предприятие (усилие), осуществляемое (предпринятое) для создания уникального продукта или услуги.
AIPM — Australian Institute for Project Management, National Competence Standard for Project Management — Guidelines 1996 — p. 18.	Проект — это: Уникальная совокупность взаимосвязанных действий (работ) с определенными датами начала и окончания, предназначенных для успешного достижения общей цели.
British Standard BS 6079-1:2000. Project management- Part 1: Guide to Project management- p.2	Проект — это: Уникальная совокупность скоординированных действий (работ) с определенными точками начала и окончания, предпринятая индивидуумом или организацией для достижения определенных целей с установленными сроками, затратами и параметрами выполнения.

Анализ трактовок понятия «проект» позволяет сделать вывод, что в общем виде МЧП-проект – это комплекс взаимосвязанных мероприятий, предназначенных для достижения поставленных целей с установленными требованиями к качеству результата в течение заданного времени и при установленном бюджете.

Первым этапом в системе организации и управления МЧП-проектом является этап выбора альтернатив и основных направлений создания МЧП-проекта. Регламент работы по подготовке и реализации проектов МЧП-проектов включает закрепление технических процедур инициации и реализации проекта (конкурсных процедур, процедур формирования программы проектов МЧП, взаимодействия с органами местного самоуправления и т.д.); обозначение условий, требований и механизмов инициации и реализации проектов (требования к разработке проекта, формы документов, критерии отбора проектов для реализации на основе МЧП).

Для проведения первого этапа необходимо выявить проблемы и определить потенциал территории. Схема проведения данного этапа представлена на рисунке 1.

Рисунок 1 – Схема формирования инвестиционной политики МО по реализации МЧП-проектов

Наиболее распространенной формой создания МЧП- и ГЧП-проектов в России является концессия. Концессия подразумевает, что концедент (государство или муниципалитет) передаёт концессионеру право на эксплуатацию природных ресурсов, объектов инфраструктуры, предприятий, оборудования. Взамен концедент получает вознаграждение в виде разовых или периодических (роялти) платежей. Концессионные соглашения реализуются на основе публичного имущества, в том числе с использованием бюджетных средств. В случае отсутствия вовлечения в партнёрство публичного имущественного ресурса имеет место наделение частного партнёра правом ведения определённого бизнеса, исключительные или монопольные права на ведение которого принадлежат публично-правовому образованию.

Схема организации концессионного соглашения в рамках муниципального образования представлена на рисунке 2.

Рисунок 2 – Экономико-правовая схема реализации МЧП-проектов через форму концессии

Управлением МЧП-проектом подразумевает целенаправленную деятельность по созданию нового продукта, новой услуги или достижению нового результата, а также расширению имеющихся возможностей по оказанию услуг, реализации товаров в условиях ограниченных ресурсов и за определенное время для целей удовлетворения потребности в определенных благах. При этом природа самого создаваемого «продукта» не имеет особого значения: это может быть строительство нового здания или реструктуризация какого-либо объекта, разработка новой услуги.

В структуре управления МЧП-проектом можно выделить ряд основных структурообразующих элементов, их взаимосвязь представлена на рисунке 3.

Рисунок 3 – Взаимосвязь управления МЧП-проектами и функционального управления

Основным средством механизма управления МЧП-проектами является программно-целевой метод управления, в соответствии с которым создан ряд межгосударственных, федеральных, региональных, отраслевых и объектных целевых программ. Каждая из них представляет собой комплекс взаимоувязанных ГЧП- и МЧП-проектов. Их реализация происходит на базе общей концепции управления проектами.

Основу концепции составляет взгляд на проект как на изменение исходного состояния любой системы, связанное с затратой времени и средств. Процесс этих изменений, осуществляемых по заранее разработанным правилам в рамках бюджета и временных ограничений, и составляет сущность этой синтетической дисциплины. Такой подход позволяет свести все изменения в экономике и управлении, к системе инвестиционных про­ектов, а управление ими – к управлению инвестициями, формировании инвестиционной политики муниципального образования, субъекта федерации и, в конечном итоге, государства в целом.

В современных условиях совокупность методов и средств управления МЧП-проектами представляет собой сложную методологию управления инвестициями в рамках территории, позволяющую: осуществить анализ инвестиционного рынка и сформировать инвестиционный портфель МО с его оценкой по критериям доходности, риска и ликвидности; оценить эффективность инвестиций с учетом факторов риска и неопределенности в рамках обоснования инвестиций и сформированного бизнес-плана реализации МЧП-проекта; разработать стратегию формирования инвестиционных ресурсов МО с оценкой общей потребности в инвестиционных ресурсах, целесообразности использования привлеченных и заемных средств; произвести отбор и оценку инвестиционной привлекательности конкретных МЧП-проектов; оценить инвестиционные качества отдельных финансовых инструментов и отобрать наиболее эффективные из них; осуществить планирование и оперативное управление реализацией конкретных инвестиционных проектов и программ; организовать процедуру закупок и поставок, а также управление качеством МЧП-проекта; обеспечить эффективное осуществление инвестиционного процесса, включая управление изменениями и подготовку решений о своевременном закрытии неэффективных МЧП-проектов как с экономической, так и с социальной стороны; организовать завершение проекта.

Организационная схема управления МЧП-проектом представлена на рисунке 4.

Рисунок 4 – Управлением МЧП-проектом

Грамотное и эффективное управление МЧП-проектами несомненно позволит реализовать те преимущества, которые имеются у муниципальных образований. Комплекс преимуществ реализации МЧП-проектов можно разделить на два уровня и представить следующим образом:

• Для муниципального образования:
  • положительный бюджетный и социально-экономический эффект (возможность ускоренной реализации инвестиционного проекта),
  • привлечение частного капитала для строительства объектов общественного пользования,
  • перевод части рисков за адекватное вознаграждение на частных инвесторов,
  • оплата предоставляемых частным сектором услуг с возможностью сокращения денежных выплат в случае невыполнения требований по качеству,
  • привлечение управленческого и интеллектуального капитала частного сектора (управление проектом),
  • отсутствие бюджетных затрат на эксплуатацию объекта.
• Для частного бизнеса:
  • административное и политическое содействие государства в реализации проекта,
  • разделение рисков с государством,
  • гарантии со стороны государства: минимальной доходности; возврата вложенных средств в виде права на получение доходов от платной эксплуатации объекта; частичного или полного возврата средств инвестора государством при неудачной реализации проекта,
  • возможность привлечения долгового финансирования
  • затраты на проект в установленной доле,
  • сохранение стратегического контроля за создаваемыми активами путем передачи управленческих функций специальной проектной или управляющей компании.

Однако, наличие преимуществ от использования модели ГЧП- и МЧП-проектов, ничуть не уменьшает риски, с которыми сталкиваются как муниципальные образования, так и частный бизнес.

На сегодняшний день важнейшее препятствие на пути развития проектной практики МЧП в сфере инфраструктуры – это неспособность муниципальных образований, имея привлекательные сферы и объекты для инвестирования, подготовить и «упаковать» проект для инвесторов.
Другое основное препятствие для развития МЧП-практики – отсутствие квалифицированных частных компаний, владеющих ГЧП- и МЧП-инструментарием и вкладывающих средства в инфраструктурные проекты.

Кроме этих препятствий можно выделить: отсутствие подготовленных инфраструктурных проектов, ограничения в долгосрочных кредитах на финансовом рынке, несовершенство законодательной базы, отсутствие возможности предоставления бюджетных гарантий (поступления платежей инвестору), проблема обеспеченности региональных бюджетов (нехватка средств для проектов), дефицит компетентных кадров, конфликт полномочий и интересов региональных органов власти и органов местного самоуправления (обособленность муниципальных органов управления). В качестве важной проблемы можно отметить отсутствие четкой отраслевой политики по развитию практики ГЧП и МЧП в отдельных сферах.

• Дальнейшее формирование общей институциональной среды развития ГЧП.
• Усовершенствование законодательной базы и расширение правоприменительной практики. Развитие региональной законодательной базы.
• Создание единого государственного органа по вопросам ГЧП, выработка единой концепции развития ГЧП в России.
• Создание «центров компетенций» — организационных структур по инициированию и управлению проектами ГЧП, в том числе в регионах.
• Проведение информационной и образовательной работы в рамках продвижения ГЧП. Решение кадровой проблемы.

Наряду с этим, нельзя оставить без внимания такие вопросы как подготовка специалистов в области концессионного законодательства, создание более приятного общественного мнения для передачи общественному сектору функций владения и пользования объектами государственной муниципальной собственности, обеспечение доверия общественности к этому новому типу хозяйственных отношений.

От того, насколько полной и непротиворечивой будет законодательная база, институциональная среда, экономическая и организационная проработка всех аспектов этой проблемы, во многом зависит успех реализации этого намечающегося крупного социально-политического и экономического преобразования хозяйственных отношений в России.

Развитие государственно-частного партнерства и, как одной из форм муниципально-частного партнерства, позволит диверсифицировать экономику в соответствии со стратегическими целями развития государства и поднять в итоге качество и уровень жизни населения.

"Глава местной администрации", 2011, N 12

Статья посвящена исследованию института муниципально-частного партнерства. Предложен перечень сфер, в которых оно может быть создано, и вопросов местного значения, которые могут быть успешно решены с использованием данного инструмента. Анализируются основные направления взаимодействия органов местного самоуправления с градообразующими предприятиями в условиях кризиса.

Термины "социальная ответственность бизнеса", "корпоративная социальная ответственность", "государственно-частное партнерство" находятся сегодня в центре научных исследований и повседневной практики. Организация эффективного взаимодействия государственной власти и бизнеса, создание механизмов государственно-частного партнерства рассматриваются как одни из ключевых условий обеспечения социальной стабильности и развития общества.

В отличие от этого термин "муниципально-частное партнерство" (далее - МЧП) не получил широкого распространения. Имеет ли он право на существование, есть ли у него такая специфика, которая позволяла бы выделить его из общей модели партнерства бизнеса и власти в качестве относительно самостоятельной формы взаимодействия? Мы отвечаем на этот вопрос положительно.

Таблица 1. Сферы государственно-частного и муниципально-частного партнерства

Обоснованность выделения МЧП в отдельный вид публично-частного партнерства вызвана тем, что любое, даже самое крупное предприятие, независимо от его общегосударственной значимости, находится на территории конкретного города, встроено в городскую среду и функционирует в ней. Если для государства главные направления взаимодействия с бизнесом - это технологии, инновации, занятость, экономика, налогообложение, конкурентоспособность на российском и мировом рынке, то для муниципальной власти - это городская среда и инфраструктура: инженерная, транспортная, социальная. Из города хозяйствующий субъект черпает трудовые ресурсы. Крупные промышленные предприятия оказывают определяющее воздействие на экологическую ситуацию в городах. Словом, у местной власти и бизнеса есть широкий круг специфических общих интересов и широкое поле для эффективного и взаимовыгодного взаимодействия. Именно в этом смысле мы считаем обоснованным выделять муниципально-частное партнерство как особый вид взаимодействия бизнеса и публичной власти.

Под муниципально-частным партнерством мы будем понимать совместное и взаимовыгодное участие муниципальной власти и бизнеса в решении проблем социально-экономического развития территории муниципального образования.

Под социальной ответственностью бизнеса или корпоративной социальной ответственностью применительно к муниципальному уровню мы будем понимать обязательство бизнеса осуществлять добровольный вклад в развитие различных сфер жизни города, принятое сверх того, что требует закон.

Повышая заработную плату своим работникам, социально ответственные предприятия способствуют пополнению местного бюджета через подоходный налог. Создавая или сохраняя рабочие места, предприятия способствуют социальной стабильности на территории. Со своей стороны, муниципальная власть создает для предприятий благоприятную институциональную среду, способствуя их адаптации к местным условиям. Она максимально содействует предприятиям в получении земельных участков, доступе к местным природным ресурсам, подсоединении к инженерным и транспортным коммуникациям, выкупе муниципальных нежилых помещений, обеспечивает максимальное снижение бюрократических преград и упрощение процедур получения разрешительной и согласовывающей документации и т.д.

На территории города функционируют как крупные градообразующие предприятия, так и многочисленные субъекты малого и среднего бизнеса. В отношении последних в законодательном и методологическом плане проблема взаимодействия в общем ясна. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) в качестве одного из полномочий органов местного самоуправления определено "содействие развитию малого и среднего предпринимательства". Во многих городах разработаны, утверждены и успешно реализуются соответствующие городские программы, созданы муниципальные фонды поддержки малого бизнеса, на эти цели в бюджетах выделяются, хотя и небольшие, денежные средства. Со своей стороны, субъекты малого и среднего бизнеса обеспечивают дополнительные рабочие места и поступления в местные бюджеты. В условиях экономического кризиса и снижения производства на крупных предприятиях роль малого и среднего бизнеса в жизни городов возрастает и, соответственно, возрастает внимание городских властей к его развитию. Трудностей на этом пути немало, но направления работы ясны, и есть определенные достижения.

Гораздо более сложной является проблема взаимодействия муниципальной власти с крупным бизнесом. Продукция градообразующих предприятий в основной своей части реализуется не в городе, а за его пределами. Многие такие предприятия имеют общегосударственное значение. Поэтому их главным партнером в системе органов публичной власти является государство в лице региональных, а в отдельных случаях и федеральных органов. Никаких полномочий по нормативно-правовому или экономическому воздействию органов местного самоуправления на крупный бизнес, функционирующий на территории муниципального образования, в российском законодательстве не предусмотрено. Если в предыдущей редакции Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" была запись о том, что органы местного самоуправления "вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории", то в редакции Федерального закона N 131-ФЗ эта запись исчезла. Налоговая система РФ не предусматривает зачисление в местные бюджеты даже долей каких-либо налогов, связанных с деятельностью крупных предприятий: налоги на прибыль, на имущество предприятий, на добавленную стоимость. Тем самым у муниципальной власти отсутствуют механизмы воздействия на крупный бизнес, и все здесь зависит от доброй воли руководителей предприятий.

При наличии такой воли градообразующие предприятия могут вносить существенный вклад в развитие городов. В рамках МЧП предприятия могут строить жилье для своих работников, приобретать для муниципалитета подвижной состав городского транспорта, задействованный на перевозке пассажиров от ворот предприятия до жилых массивов, содержать дома и дворцы культуры, поддерживать спортивные коллективы городов и т.д. Особую значимость деятельность крупных, градообразующих предприятий имеет для моногородов, когда судьба города целиком зависит от состояния экономики и финансов на одном-двух градообразующих предприятиях. В условиях кризиса государству приходится принимать чрезвычайные меры по спасению многих моногородов. Уже предложено разделение их на перспективные (имеющие шансы на возрождение) и депрессивные. Признано, что некоторые моногорода придется закрывать, а их жителей расселять. В значительной мере такая ситуация явилась следствием политики советского государства.

В СССР управление городским развитием на 70 - 80%, а то и полностью входило в круг забот промышленных предприятий, а управление городом понималось как один из компонентов обеспечения основного производственного процесса. На балансе крупных предприятий находилась подавляющая часть жилищного фонда, часть объектов инженерной инфраструктуры (котельные, объекты водоснабжения и водоотведения и др.) и объектов социальной сферы (детские сады, дома и дворцы культуры, больницы, стадионы, загородные базы отдыха и т.д.). И грамотный хозяйственник, нацеленный на выполнение плана, заботился не только о техническом уровне производства, но и о своих кадрах, занимаясь вопросами жилья и социальной сферы. Город, по существу, был социальным цехом предприятий. Финансирование развития города осуществлялось по титулам соответствующих промышленных министерств и ведомств. Лишь небольшая часть городской инфраструктуры (местная промышленность, некоторая часть жилья и социальных объектов) находились в ведении исполкомов. Следствием данного подхода стали города, состоящие из разрозненных поселков (соцгородков), "пристроенных" к предприятиям.

Переход к рыночной экономике и разнообразию форм собственности, передача жилищного фонда и объектов городской инфраструктуры с баланса предприятий в муниципальную собственность создали в этих вопросах качественно новую ситуацию. Город для людей, а не для производства, предприятия для людей и для города - вот та кардинальная смена парадигмы мышления, которая происходит сейчас. Эта новая парадигма особенно важна в период перехода России на путь инновационного развития, когда главной целью деятельности становится человек, его благополучие и всестороннее развитие. Отсюда вытекает необходимость новых подходов во взаимоотношениях крупных предприятий и руководства городов. Однако при реализации этих новых подходов возникают сложные проблемы.

Первая проблема, о чем уже было сказано выше, состоит в отсутствии законодательных механизмов участия предприятий в социально-экономическом развитии территорий. Типичный тезис современного хозяйственника: я плачу вам налоги (а это лишь налог на землю, не зависящий от результатов хозяйственной деятельности предприятия), остальное - обязанность муниципалитета.

Вторая проблема - вхождение крупных предприятий в вертикально ориентированные финансово-промышленные группы, головные структуры которых зарегистрированы в столице, а то и в какой-нибудь офшорной зоне. Эти группы заинтересованы в подчинении местных экономических ресурсов своим корпоративным интересам. Им зачастую безразличны интересы территорий, иногда они напрямую ведут дело к обескровливанию, банкротству и распродаже градообразующих предприятий с целью скупки их активов по бросовым ценам и последующей спекулятивной перепродажи. Одна из наиболее опасных для городов тенденций - перерегистрация предприятий в других местах. Так была предпринята попытка перерегистрации Новокузнецкого алюминиевого завода в г. Дмитрове Московской обл. Сама законодательная возможность подобных акций вызывает как минимум недоумение. У муниципальной власти нет никаких рычагов для борьбы с этими тенденциями.

Третья проблема - сохраняющаяся криминализация экономики, также способствующая искусственному банкротству градообразующих предприятий. Органы государственной власти в последние годы усилили борьбу с этими негативными тенденциями. Муниципальная власть может оказывать содействие в восстановлении работоспособности градообразующих предприятий и их реструктуризации с учетом местных нужд и стратегических целей развития муниципального образования.

Рассмотрим возможности организации МЧП в рамках перечня вопросов местного значения, перечисленных в Федеральном законе N 131-ФЗ. В условиях экономического кризиса на городские власти лег ряд дополнительных функций, открылись новые сферы взаимодействия органов местного самоуправления и градообразующих предприятий.

Некоторые субъекты РФ разработали региональные нормативно-правовые акты о государственно-частном партнерстве, отдельные положения которых регулируют организацию муниципально-частного партнерства. К таким субъектам относятся: Республика Алтай, Иркутская область, Московская область, Томская область и др.

Со своей стороны, некоторые органы местного самоуправления пытаются подвести под муниципально-частное партнерство свою правовую базу путем разработки и принятия местных нормативно-правовых актов, регулирующих взаимоотношение органов местного самоуправления и местного бизнеса. Так, в Улан-Удэ в 2007 г. было утверждено положение "О муниципально-частном партнерстве в городском округе". Подобного рода положения приняты в г. г. Махачкала, Набережные Челны и др.

Положение, принятое в Улан-Удэ, призвано объединить ресурсы органов местного самоуправления и их партнеров для решения вопросов местного значения и оказания общественных услуг. Положение определяет цель, формы МЧП, процесс заключения соглашений о МЧП.

В рамках реализации данного положения при строительстве многоквартирных жилых домов, которое вели частные инвесторы, администрация города профинансировала их подключение к инженерным коммуникациям, что позволило снизить стоимость одного квадратного метра. В результате этого квартиры смогли приобрести работники бюджетной сферы, молодые семьи и молодые специалисты. За счет бюджетных и привлеченных средств была построена силовая электроподстанция, что решило проблему электроснабжения центральной части города.

Таблица 2. Вопросы местного значения городского округа, для решения которых может быть использован механизм МЧП

Вопросы местного значения	Формы организации МЧП
Хозяйственная сфера
Владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности	Аренда муниципального имущества, создание муниципально-частного предприятия, передача муниципального имущества по концессионному соглашению, в доверительное управление
Организация электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и снабжения топливом населения	Передача муниципальных предприятий электро-, газо-, водо-, теплоснабжения и водоотведения в концессию, доверительное управление, аренду
Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог общего значения	Строительство платных автодорог, содержание транспортных сооружений с использованием механизмов МЧП на основании заключения концессионных соглашений
Обеспечение жильем малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий	Приобретение жилья для своих работников, предоставление ссуды работникам, погашение части процентной ставки по ипотечному кредиту
Создание условий для жилищного строительства	Совместное участие в реализации инвестиционных проектов в области жилищного строительства
Организация транспортного обслуживания населения	Передача муниципальных транспортных предприятий частному бизнесу на основании договора аренды, в доверительное управление. Предоставление городу подвижного состава автотранспорта частными предприятиями
Организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых отходов	Совместное финансирование строительства мусороперерабатывающих заводов
Организация благоустройства и озеленения территории, использования и охраны городских лесов	Благоустройство и озеленение частными предприятиями прилегающих городских территорий
Организация мероприятий по охране окружающей среды	Стимулирование предприятий к проведению мероприятий по охране окружающей среды
Социальная сфера
Создание условий для массового отдыха жителей округа и организация обустройств мест отдыха	Передача в частные руки мест массового отдыха путем заключения договоров аренды или в доверительное управление
Участие в решении вопросов опеки и попечительства	Создание частных детских домов и интернатов, благотворительная деятельность
Организация предоставления начального и среднего образования, дополнительного и дошкольного образования	Создание частных образовательных учреждений, шефство над муниципальными учреждениями
Организация отдыха детей в каникулярное время	Организация частным бизнесом отдыха детей своих работников
Организация оказания скорой и первичной медико-санитарной помощи	Строительство частных поликлиник, оплата лечения своих работников предприятиями, приобретение оборудования для лечебных учреждений
Создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры	Привлечение бизнеса для совместного проведения праздников, в том числе профессиональных
Создание условий для развития народного творчества и художественных промыслов	Поддержка муниципальными органами власти инициатив бизнеса по созданию и реализации проектов в данной сфере
Создание и развитие лечебно- оздоровительных местностей и местных курортов	Создание муниципально-частного предприятия

С использованием средств местного бюджета и бизнеса была возведена городская поликлиника N 3, что позволило улучшить обеспечение жителей города качественными медицинскими услугами, а для бизнеса явилось источником дополнительной прибыли за счет оказания платных медицинских услуг.

Таблица 3. Основные направления деятельности органов местного самоуправления по взаимодействию с градообразующими предприятиями в условиях кризиса

Направления деятельности	Механизмы и возможные результаты
Мониторинг и анализ финансово-хозяйственной деятельности предприятий	Выявление тенденций развития предприятий, выявление предприятий, способных в результате оздоровления дать наибольший эффект для местной экономики, а также предприятий, подлежащих банкротству, при реализации мер по социальной защите их работников
Разработка предложений по ориентации предприятий на местный рынок	Наличие незагруженных мощностей на многих предприятиях позволяет рассчитывать на осуществление такой переориентации при небольших затратах. Администрация должна обеспечить предприятия информацией о потребностях территории в определенной продукции и услугах
Предотвращение необоснованного банкротства предприятий	Вхождение руководителей городов в состав комитетов кредиторов градообразующих предприятий - должников местных бюджетов
Привлечение предприятий к участию в развитии территории	Разработка комплексных программ развития с определением роли отдельных предприятий в их реализации, совместное финансирование программ

Также на основе использования механизмов МЧП в городе открыты и функционируют частные детские сады, создано акционерное общество "Городские маршруты", что позволило приобрести 51 автобус. Администрацией города переданы в долгосрочную аренду бизнесу два городских парка.

В Красноярске создана муниципально-частная автотранспортная компания, в которой 51% уставного капитала принадлежит городу, а 49% - частному инвестору, который передал в аренду этой компании 200 новых автобусов "ЛиАЗ". Создается еще одна компания, для которой инвестор приобретает 150 новых автобусов. По сходному алгоритму будет реформироваться и городской электротранспорт.

В Иркутске на основании Соглашения о сотрудничестве администрации города и ОАО "Иркутскэнерго" последнему были переданы в аренду тепловые сети трех районов города, питающиеся от источников "Иркутскэнерго". В результате муниципальное теплоснабжающее предприятие получило арендную плату за пользование муниципальным имуществом; выполнен план капитального ремонта переданных сетей; проведена реконструкция переданного в аренду имущества - за счет средств бюджета города.

В Братске компания ОАО "Русал-Братск" реализует грантовые конкурсы, финансирует решение городских проблем, реализует целевые социальные проекты: "Сто классных проектов", "Сто спортивных проектов", "Вместе в будущее", "Зеленый дозор" и другие. Это способствует повышению имиджа компании. Как заявил заместитель управляющего директора ОАО "Русал-Братск" по взаимодействию с органами власти А. Балабанов, компания применяет проектный подход в сфере благотворительности. Концептуальным моментом нашего системного подхода является то, что мы стали финансировать не людей, не организации, а решение проблем.

В г. Шелехове Иркутской области в МЧП активно участвует ОАО "СУАЛ-Холдинг". Вице-президент компании по взаимодействию с органами государственной власти и местного самоуправления В. Киселев заявил: "Мы тратим деньги на развитие местной социальной сферы, потому что понимаем: будущее зависит от того, как отдыхают и воспроизводят свои силы наши сотрудники. Вся наша деятельность в этой области - часть стратегии бизнеса".

На территории г. Новокузнецка функционируют крупнейшие металлургические, угольные, строительные и другие компании: "Евразхолдинг", "Кузнецкие ферросплавы", "Русал", "Сибуглемет", "Южкузбассуголь", "Южкузбасстрой" и др. До начала кризиса администрация города практиковала заключение соглашений о добровольном партнерстве в сфере социально-экономического развития города. В рамках таких соглашений администрация принимала на себя обязательства по сокращению административных барьеров в развитии предпринимательства; по максимально возможному учету рекомендаций и предложений руководителей предприятий, способствующих развитию бизнеса; по обеспечению эффективного использования денежных средств, формируемых за счет добровольных взносов и пожертвований. Предприятия, в свою очередь, принимали обязательства по участию в реализации мероприятий, направленных на социально-экономическое развитие города, вносили предложения, направленные на создание благоприятных условий для развития предпринимательской деятельности на территории города.

Примером сочетания государственно-частного и муниципально-частного партнерства в Новокузнецке является строительство мусороперерабатывающего завода, введенного в эксплуатацию в 2008 г. В рамках реализации проекта областной бюджет профинансировал строительство дорог и линии электропередачи общей стоимостью около 1 млрд руб. Частный инвестор - Новокузнецкое ООО "Инвестиционная компания "Лэнд Финанс" - вложил 400 млн руб. в строительство завода и полигона. Город выделил в аренду землю под полигон, а также профинансировал инженерное обеспечение завода в размере 83,6 млн руб., в том числе софинансировал строительство подъездной автодороги. В результате реализации проекта решена проблема переработки твердых бытовых отходов. А предприятие-инвестор, в свою очередь, получит прибыль от деятельности мусороперерабатывающего завода.

Новокузнецким заводом резервуарных металлоконструкций имени Н.Е. Крюкова в течение ряда лет производилось строительство домов для своих сотрудников с предоставлением квартир на льготных условиях. Заводом была также построена поликлиника, в которой медицинская помощь оказывается как работникам завода, так и горожанам. Для работников завода она бесплатная, но горожанам оказывается на коммерческой основе.

Компанией "Русал" реализуется проект "Сто классных проектов", направленный на вовлечение школьников и учителей в совместную общественно полезную деятельность. В рамках проекта ежегодно более 100 общественно полезных идей школьников получали финансовую поддержку компании. Компания "ЕвразХолдинг" реализует конкурс молодежных проектов "Город друзей - город идей"; конкурс волонтерских движений "Ты нужен городу!", согласно которым компанией выделялись денежные гранты на реализацию проектов-победителей; проект по оказанию помощи семьям, воспитывающим детей с диагнозом "детский церебральный паралич", - "Любимые дети".

С наступлением кризиса при поддержке администрации города 20 городских предприятий вошли в федеральный список по оказанию мер государственной поддержки и 13 предприятий вошли в аналогичный региональный список.

Однако в целом практика использования механизмов МЧП для решения городских проблем в России только начинает набирать обороты. Зачастую муниципальные власти относятся к предприятиям, расположенным на территориях, только как к спонсорам. Больше всего просят деньги на различные праздники, юбилеи, встречи делегаций, на социальную поддержку отдельных групп населения, культурные и спортивные мероприятия, на благоустройство территории и даже на выборные кампании. Руководители предприятий сплошь и рядом уступают, не желая портить отношения с городской властью, но энтузиазма при этом, естественно, не испытывают. Тем самым добровольное и взаимовыгодное сотрудничество подменяется своеобразным дополнительным налогообложением. Все, что может получить бизнес взамен, - это похвала в местных СМИ, хотя это тоже имеет значение для имиджа фирмы. Причина такой ситуации, наряду с дефицитом средств в местных бюджетах, заключается в отсутствии у многих руководителей муниципалитетов культуры взаимодействия с бизнесом. Выработка такой культуры и традиций требует длительного времени.

Серьезным тормозом является несовершенство правовой базы. Как уже упоминалось, отсутствует федеральный закон о публично-частном партнерстве. Лишь немногие субъекты РФ приняли свои законы, содержащие упоминание о МЧП.

В администрациях многих городов отсутствует орган, отвечающий за взаимодействие с бизнесом. В положении о МЧП, принятом в Улан-Удэ, в качестве такого органа определен комитет по экономическому развитию, в Махачкале - комитет по управлению имуществом. В Новокузнецке нормативного акта о МЧП нет, в администрации за эту работу не отвечает никто, и каждое отраслевое структурное подразделение администрации ищет себе партнеров и "спонсоров" самостоятельно.

Недостает и теоретических разработок в сфере МЧП. Так, в последние годы появились научные исследования по региональной адаптации промышленных предприятий. В частности, А.А. Сапожниковым предложен модельный инструментарий решения задач адаптации, обеспечивающий возможность построения моделей промышленных бизнес-единиц, функционирующих в заданных условиях, и проведения модельных экспериментов с ними <1>. Однако для муниципального уровня такая теория и методология до настоящего времени отсутствует.

<1> Сапожников А.А. Управление региональной адаптацией промышленных предприятий: теория и инструментарий. Братск: ГОУ ВПО "БрГТУ", 2004.

Тем не менее МЧП как форма взаимодействия местной власти и бизнеса развивается и имеет хорошие перспективы для будущего. Задача органов местного самоуправления - осваивать технологии МЧП, сделать партнерство муниципальной власти и местного бизнеса подлинно равноправным и взаимовыгодным. Одновременно необходимо создание для МЧП необходимой правовой базы на федеральном уровне. В частности, представляется целесообразным внести в перечень полномочий органов местного самоуправления (ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ) полномочие по координации деятельности хозяйствующих субъектов в решении вопросов социально-экономического развития муниципальных образований.

вице-президент

Ассоциации сибирских

и дальневосточных городов (АСДГ),

член Европейского клуба

От 13 июля 2015 г. направлен на формирование условий для повышения инвестиционной привлекательности отечественной экономики, качества услуг, продукции и работ, обеспечение которыми входит в ведение органов госвласти и местных структур. В документе определены ключевые аспекты правового регулирования соответствующих отношений, полномочия ответственных институтов. Закон "О муниципальном частном партнерстве" устанавливает гарантии реализации интересов сторон сделок. Рассмотрим далее ключевые аспекты нормативного акта.

Положение о муниципальном частном партнерстве

МО заключают контракты на поставку продукции, производство работ и предоставление услуг для своих нужд. Порядок их заключения определяется нормативными актами РФ. Контракты, финансируемые исключительно средствами местного бюджета, не являются договорами муниципально-частного партнерства. Это обуславливается тем, что в них, по сути, содержится только одностороннее обязательство предоставить услугу, выполнить работу или поставить продукцию в конкретный срок за оговоренную цену. Муниципальное частное партнерство - это отношения, в рамках которых предусматривается софинансирование контрактов со стороны бизнеса и устанавливаются соответствующие обязательства для МО. В отечественной практике такие сделки рассматриваются как инвестиционные.

Арендные отношения

Каким может быть муниципальное частное основывается на разных сделках. К примеру, предприятие может использовать имущество на праве аренды. Между тем не каждая такая сделка будет выступать как муниципальное частное партнерство. Пример можно привести здесь следующий. Предприятие берет в аренду сооружение, использует его в производственных нуждах. Муниципалитет, передавая здание компании, преследует цель пополнить местный бюджет за счет оплаты за эксплуатацию. Такие отношения не выступают как муниципальное частное партнерство. Определение рассматриваемого института содержит указание на софинансирование реализации нужд МО. Другими словами, предприятие берет объект в аренду на конкретных условиях для решения им общественно-значимых задач. В договоре при этом могут прописываться некоторые льготы для компании. Муниципальное частное партнерство, основанное на арендных отношениях, может использоваться для решения проблем социально-экономического развития территории. Это может быть совершенствование сферы обслуживания граждан, расширение среднего и малого бизнеса, соцподдержка некоторых слоев населения, формирование новых рабочих мест и так далее.

Муниципальное частное партнерство: положение

Подписывая контракт, стороны оговаривают свои обязанности и права, руководствуясь Гражданским кодексом. В качестве одного из преимуществ таких отношений выступает наличие нормативного обеспечения, сохранение контроля эксплуатации имущества собственником. Соответственно, муниципальное частное партнерство позволяет владельцу следить за надлежащим исполнением условий контракта. МО при этом несет относительно низкие риски, не расходует бюджетные средства, если передаются в пользование существующие объекты. Положение о муниципальном частном партнерстве предусматривает возможность осуществлять инвестиции арендатором в имущество, которым он пользуется.

Концессии

Эта форма сотрудничества считается сегодня наиболее популярной. В рамках концессионного контракта реализуются различные проекты муниципально-частного партнерства. К самым актуальным относят договоры в сфере общественного транспорта, ЖКХ, сбора и уничтожения отходов. В РФ действует отдельный закон, регламентирующий заключение концессионных контрактов.

Участие в капитале

Муниципальное частное партнерство в России может реализовываться в результате приватизации предприятий либо образования Так, унитарная организация может быть акционирована, затем доля ценных бумаг может продаваться. Нормативное регулирование осуществляется в этом случае в соответствии с ФЗ "О приватизации муниципального и госимущества".

Еще один вариант - учреждение хозяйственного общества. Оно будет иметь смешанную форму собственности. В нем части либо доли ценных бумаг будут принадлежать МО, а оставшиеся - инвесторам. Экономическая деятельность в этом случае осуществляется на средства участников. Ими, соответственно, выступают частные инвесторы и муниципалитет. Управление созданным обществом они осуществляют совместно. Такое муниципальное частное партнерство предполагает пропорциональное распределение рисков в соответствии с величиной доли участников в капитале. Баланс интересов будет определяться тем, кто владеет блокирующими и контрольными пакетами. В отличие от прочих форм, муниципальное частное партнерство такого типа предполагает постоянное участие представителей власти в хозяйственной деятельности общества. Соответственно, бизнес обладает меньшей самостоятельностью и свободой в принятии управленческих решений.

Смешанные формы

Государственно-частное, муниципальное партнерство не разграничиваются в нормативных актах. В этой связи на практике могут реализовываться разнообразные смешанные формы сотрудничества. Кроме этого, могут существовать и такие проекты, которые сложно отнести к какому-либо из приведенных выше вариантов партнерства.

Преимущества для МО

Муниципальное частное партнерство может существовать только при условии взаимной выгоды для участников. Ее наличие выступает в качестве необходимого условия для сотрудничества. Вместе с этим выгода для сторон может иметь различные, а в ряде случаев и противоположные, основания. В этой связи для правильного формулирования условий сотрудничества необходимо понимать природу преимуществ для каждого участника в отдельности. Преимущества для МО состоят в следующем:

1. Привлечение инвестиций в сферу социально-экономического развития. Поступление средств способствует повышению эффективности собственных финансов МО.
2. Уменьшение сроков реализации программ развития.
3. Сокращение собственных затрат.
4. Улучшение качества услуг, снижение их стоимости.
5. Привлечение технологий, бывших ранее недоступными.
6. Мультипликационный эффект.
7. Привлечение квалифицированных работников.

Между тем неправильно было бы говорить, что указанные выгоды появляются сами по себе и всегда сопутствуют отношениям. Эти преимущества необходимо сначала обнаружить, убедить в их реальности лиц, которые принимают управленческие решения.

Выгоды для бизнеса

Какие преимущества дает соглашение? Муниципальное частное партнерство может обеспечить предприятию:

1. Высокие гарантии в достижении расчетных показателей рентабельности, окупаемости инвестиций, извлечении запланированного дохода.
2. Получение ряда льгот, позволяющих уменьшить расходы и повысить экономическую результативность предпринимательской деятельности.
3. Наличие определенного круга потребителей либо гарантированного рынка для сбыта.
4. Более высокую доступность кредитования.
5. Гарантированное финансирование, если условия сделки предполагают участие средств МО.
6. Возможность подписания договоров с солидарной ответственностью по определенным рискам.
7. Получение ряда конкурентных, в том числе репутационных, преимуществ благодаря наличию стабильных и долговременных доходов, за счет участия в проектах, обладающих большим общественным значением.

Риски для власти

Муниципальное частное партнерство всегда сопровождается вероятностью возникновения потерь. Для власти потенциальные риски могут состоять в следующем:

1. Необходимость обеспечивать дополнительное финансирование, если оно предусматривается условиями контракта или есть задержка реализации программы до полного отказа от нее. Последнее вероятно в случае допущения ошибки при проекта либо при изменении конъюнктуры рынка.
2. Затягивание срока реализации исполнителем.
3. Увеличение сумм собственных расходов.
4. Снижение качества услуг или повышение их стоимости при низкой подготовленности либо недобросовестности партнера.
5. Репутационные потери при провале проекта или недостижении поставленных целей.

Потенциальные потери для предприятия

Риски для бизнеса могут заключаться в:

1. Корректировке условий деятельности по условиям соглашения вследствие изменения тех или иных политических факторов (нормативного регулирования, приоритетов структур власти и так далее).
2. Невозможности достижения расчетных показателей рентабельности либо снижении ее уровня. Такая ситуация может возникнуть вследствие действия рыночных, экономических, политических факторов.
3. Изменении предпочтений потребителей.
4. Снижении расчетного дохода в ходе исполнения условий соглашения.
5. Невыполнении договора солидарной ответственности.
6. Репутационных потерях при провале проекта или недостижении целей.

Инвестиции

Несмотря на то что муниципалитеты получают стабильные неналоговые и налоговые доходы, статья расходов у них достаточно объемна. Как показывает практика, затраты только в редких случаях могут покрываться полностью собственной прибылью МО. Обычно же большая часть расходов погашается за счет поступлений из бюджетов вышестоящих уровней. Вместе с этим МО существенно ограничены в возможности покрывать дефицит за счет заимствований. Выходом из ситуации может стать муниципальное частное партнерство. Закон допускает частичное или полное финансирование реализации задач со стороны бизнеса, передачу части имущества МО предприятиям. При этом вложенные сторонними компаниями средства могут окупаться за счет потребителей, или этот процесс будет растянут во времени, если приобретателем услуг будет местная власть.

На практике МО вынуждено привлекать дополнительные ресурсы для решения актуальных задач социально-экономического развития территории. Что касается бизнеса, то закон "О муниципальном частном партнерстве" предусматривает ряд гарантий для предприятий. В первую очередь они касаются процедуры возврата вложенных средств, а также извлечения расчетного дохода. Однако следует иметь в виду, что всегда существуют потенциальные риски. Чем проект будет масштабнее, тем они будут выше.

Использование имущества

Проекты муниципально-частного партнерства, основанные на арендных и концессионных отношениях, предполагают передачу коммерческим предприятиям определенных объектов, находящихся в собственности местной власти. В этом случае МО освобождается от обязанности содержать имущества, а бизнес, в свою очередь, экономит средства на его создание. Несмотря на очевидность выгод, при реализации конкретных проектов преимущества могут быть не такими явными. Объекты, особенно относящиеся к сфере ЖКХ, зачастую пребывают в ветхом состоянии. В этой связи оценить риск, связанный с необходимостью реконструкции либо капремонта, бывает сложно. После окончания периода концессии либо аренды пользователь должен вернуть объект муниципалитету. В этом случае также существует риск износа и необходимости провести восстановление основных средств.

Эффективность управления

В теории экономики рынка существует тезис о том, что является более эффективным, чем государственный менеджмент. Между тем это мнение справедливо для конкурентных условий хозяйствования, развитых институтов гражданского права и нормативного регулирования отношений, а также высокой культуры управления. Только при сочетании этих факторов заинтересованность коммерческих обществ в уменьшении расходов и извлечении прибыли перерождается в повышенную ответственность перед покупателями. Соответственно, предприятия стремятся повышать качество услуг и изделий, применяют новые технологии, постоянно совершенствуют производство. Для этого в рамках муниципально-частного партнерства должны устанавливаться такие условия, при которых управление деятельностью будет осуществляться компетентными лицами. При этом они могут являться представителями как власти, так и самих предприятий.

Выводы

Муниципально-частное партнерство по своей сути и юридическому содержанию практически не отличается от государственного. Разница только в масштабах сделок и объемах реализуемых задач. Обычно государство принимает участие в осуществлении крупных проектов для развития отдельных регионов или секторов народно-хозяйственного комплекса. МО заинтересованы в менее масштабных программах.

Между тем указанные отличия не меняют принципов подготовки и последующей реализации проектов. От масштабов программ будет зависеть только выбор модели или формы реализации. Государство, являясь заинтересованной стороной в крупных сделках, при их осуществлении в ряде случаев не может обойтись без участия в них муниципалитетов. Это обуславливается тем, что в некоторых ситуациях необходимо согласование с местной властью документов по территориальному планированию, отвод земель, предоставление разрешений на строительство объектов и решение прочих вопросов, относящихся к компетенции органов самоуправления. В этой связи практически все крупные программы государственно-частного партнерства реализуются при тесном взаимодействии с представителями муниципалитетов.

Следует также отметить, что во многих случаях местная власть проявляет большую заинтересованность в привлечении инвестиций на свою территорию. Однако при этом муниципалитеты существенно ограничены в своих возможностях в сравнении с государством. Соответственно, они могут использовать только некоторые инструменты мотивации коммерческих обществ. Это, в свою очередь, указывает на необходимость формирования определенной политики по привлечению финансовых ресурсов в отношении не только представителей бизнеса, но и органов госвласти региона.

Заключение

Муниципальное частное, как и государственно-частное, партнерство преследует цель улучшить привлекательность экономики для представителей бизнес-сообщества. Существующая сегодня нормативная база позволяет реализовывать как крупные, так и небольшие программы развития. При этом государственно-частное партнерство, привлекая инвесторов, стремится решать более масштабные проблемы, касающиеся региона или отрасли экономики. Вместе с этим госорганы, уполномоченные на заключение контрактов, зачастую не могут обойтись без участия местной власти. Муниципалитеты, в свою очередь, заключают соглашения с частными партнерами для решения наиболее актуальных вопросов территориального значения. Как правило, сотрудничество осуществляется в сфере бытового обслуживания, жилищно-коммунального хозяйства. Особое значение участие частных инвесторов имеет в области транспортных услуг и социальной поддержки нуждающихся категорий граждан.

1.Понятие муниципально-частного партнерства, его сущность и основные признаки 2

2. Основные формы муниципально-частного партнерства 6

2.1. Инвестиционные договоры (соглашения) 10

2.2. Муниципально-частное партнерство на основе отношений аренды муниципального имущества 10

2.3. Концессии 11

2.4. Участие в капитале 12

2.5. Соглашения о разделе продукции 12

2.6. Смешанные формы 12

3. Выгоды и риски муниципально-частного партнерства 13

4. Правовое обеспечение муниципально-частного партнерства 17

4.1. Правовое обеспечение участия муниципалитетов в хозяйственной деятельности 17

4.2. Правовое обеспечение инвестиционной деятельности 23

4.3. Правовое обеспечение арендных отношений 27

4.4. Правовое обеспечение концессионных соглашений 31

4.5. Правовое обеспечение создания хозяйственных обществ со смешанной формой собственности 35

4.6. Региональные и муниципальные нормативные акты 40

5. Выбор отраслей и проектов муниципально-частного партнерства, форм реализации проектов и оценка эффективности проектов 47

5.1. Выбор отраслей, перспективных для развития с применением муниципально-частного партнерства 49

5.2. Опыт Германии 53

5.3. Выбор форм муниципально-частного партнерства 63

1.Понятие муниципально-частного партнерства, его сущность и основные признаки

Актуальность темы развития публично-частного партнерства (ПЧП) в России порождает необходимость четкого определения данного термина.

Существует немало различных определений публично-частного партнерства. Не вдаваясь в тонкости научных дискуссий и подходов к детерминации понятия, следует однако заметить, что актуальность дискуссии определяется необходимостью отграничения публично-частных партнерств от иных, сходных механизмов взаимодействия публичной власти и частных акторов (выделения их из различных смежных явлений).

Зачем нужно такое отграничение? Если законодательный акт принимается не просто для того, чтобы обозначить законотворческую активность на популярную в данный момент тему, а для того, чтобы предусмотреть какие-то особенности правового регулирования, отсутствовавшие в законодательстве до настоящего времени, дополнительные стимулы и преференции, способствующие более активному внедрению данного механизма, то безусловно необходимо четко определить круг отношений, на которые будут распространяться соответствующее регулирование.

Каким образом может/должно осуществляться такое отграничение? Путем максимально четкого формулирования ключевых признаков, которые в своей совокупности составят специфику и отразят уникальность публично-частного партнерства (ПЧП) как понятия и категории. Этот набор признаков должен быть необходимым и достаточным для «идентификации» публично-частного партнерства. При этом обыватели могут продолжать использовать данный термин и для любых других механизмов взаимодействия публичной власти и частных лиц – однако для целей правового регулирования, применения последствий и т.д. будет использоваться только детерминация, содержащая соответствующие признаки.

С.В. Васильева подтверждает проблему недостаточной проработанности существующих определений данного понятия и в статье «Обеспечение публичных интересов в частно-государственном партнёрстве» пишет о проблеме, при которой ПЧП может пониматься как в чрезмерно зауженном смысле, так и в слишком широком. Широкий подход к пониманию частно-государственного партнерства предполагает относить к ПЧП меценатство и благотворительность, участие представителей бизнеса в подготовке нормативных правовых актов (правотворческая инициатива, экспертиза и др.), общественный контроль, обеспечение безопасности и правопорядка казачьими сообществами. В этот ряд можно было бы включить социальную ответственность бизнеса. В литературе отмечается, что таким образом коммерческие организации вкладывают социальные инвестиции в общегосударственное развитие. Как пишет Васильева, если смотреть на частно-государственное партнерство как на абстрактную общую категорию, то позволительно включать в ее содержание любое взаимодействие бизнеса и власти. Между тем частно-государственное партнерство представляет собой прикладную самостоятельную институциональную форму взаимодействия бизнеса и государства, развивающуюся по определенному «правовому сценарию» для достижения однотипных целей – решения общественно-полезных задач.

Подход к пониманию ПЧП должен быть более конкретным.

М. Дерябина в статье «Государственно-частное партнёрство: теория и практика» пишет, что существуют два крайних подхода к трактовке категории государственно-частного партнерства. Согласно одному из них, ГЧП идентифицируется с приватизацией и рассматривается как особая ее форма - косвенная приватизация. Данный подход учитывает масштабность участия частных компаний в реализации правомочий собственности, передаваемых им в рамках проектов от государства: финансирование, проектирование, строительство, владение и эксплуатация государственных предприятий.

В соответствии с другим подходом партнерства находятся на границе государственного и частного секторов, не являясь ни приватизированными, ни национализированными институтами. Это своего рода "третий путь", позволяющий использовать политические по сути формы улучшения предоставления населению общественных (публичных) благ».

Важно и законодательное определение данного термина.

Недавно на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания российской Федерации поступил проект ФЗ «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации», в котором также закрепляется определение исследуемого термина. Прежде чем перейти к юридическим признакам ПЧП, необходимо сделать одно важное вводное замечание о названии законопроекта . Нося название «Об основах государственно -частного партнерства в Российской Федерации», проект в ч. 1 ст. 3 дает следующее определение государственно-частного партнерства (ГЧП):

«Под государственно -частным партнерством в целях настоящего Федерального закона понимается взаимодействие публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании заключенного по результатам конкурсных процедур соглашения о государственно -частном партнерстве, направленного на повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых услуг населению, а также на привлечение в экономику частных инвестиций, в соответствии с которым частный партнер принимает на себя обязательства в соответствии с частью 11 настоящей статьи, а публичный партнер принимает на себя обязательства в соответствии с частью 9 настоящей статьи».

Публичными (точнее – публично-правовыми) образованиями – участниками гражданских правоотношений, как известно, являются как государство (Российская Федерация и субъекты РФ), так и муниципальные образования (поселения, муниципальные районы и городские округа) . В этой связи следует сразу определиться – должен ли данный закон регулировать исключительно отношения между государством и частным бизнесом, или все-таки – между любыми публично-правовыми образованиями (т.е. включая муниципальные образования) и частным бизнесом. В первом случае можно считать корректным название будущего закона, но некорректной формулировку ч. 1 ст. 3 (везде вместо «публичный партнер» должно быть указано «государство» как публично-правовое образование). При этом сфера регулирования будет резко сужена. Во втором случае необходимо везде изменить формулировку «государственно-частное» на «публично-частное». В таком случае на стороне публичного партнера будут выступать как государство (РФ, субъекты РФ), так и муниципалитеты.

Переходя непосредственно к юридическим признакам , квалифицирующим публично-частное партнерство, следует отметить, что в законопроекте они прописаны слабо. Определение лишь предусматривает стороны партнерства и его цели («направленного на повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых услуг населению, а также на привлечение в экономику частных инвестиций»). При этом указание целей, на наш взгляд, не несет особого правового смысла и вряд ли может служить признаком ПЧП.

Данное понятие впервые в законодательстве появилось в Законе Санкт-Петербурга от 25.12.2006 №627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». В нем также имело место определение не публично-частного партнерства, а государственно-частного партнерства (речь идёт о сотрудничестве Санкт-Петербурга как субъекта Российской Федерации с частными партнерами). В соответствии с пп. 1 п. 1 ст. 4 данного Закона, «государственно-частное партнерство - взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, проектов, направленных на развитие образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной и инженерной инфраструктур, инфраструктуры связи и телекоммуникаций в Санкт-Петербурге, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных».

В Ростовской области действует Областной закон № 448-ЗС от 22.07.2010 «Об основах государственно-частного партнерства».

В данном Областном законе под государственно-частным партнерством понимаются формы среднесрочного и долгосрочного взаимодействия (сотрудничества) между Ростовской областью либо Ростовской областью и муниципальными образованиями в Ростовской области, с одной стороны, и российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических, с другой стороны, с целью реализации общественно значимых проектов в экономике и социальной сфере на территории Ростовской области, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений (договоров).

П. 1 ст. 4 Закона Республики Алтай от 05.03.2008 № 15-РЗ «Об основах государственно-частного партнерства в Республике Алтай» содержит следующие положения:

«1) государственно-частное партнерство - взаимовыгодное сотрудничество участников государственно-частного партнерства в реализации социально значимых, инфраструктурных, инновационных, инвестиционных, национальных проектов и программ, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных;

2) участники государственно-частного партнерства - Республика Алтай в лице Правительства Республики Алтай с одной стороны и партнер с другой стороны.
Стороной соглашения о государственно-частном партнерстве могут выступать муниципальные образования Республики Алтай в лице соответствующих органов местного самоуправления на добровольных началах;

3) партнер - индивидуальный предприниматель, юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы и формы собственности либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица, участвующие в соглашении».

Как видно из текста данных законодательных актов, существующие определения исследуемого термина содержат недостатки, аналогичные недостаткам определения из исследованного выше законопроекта.

Нам представляется более правильным определение следующего рода:

ПЧП - это устойчивое взаимодействие между публично-правовыми образованиями (РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием) и частными хозяйствующими субъектами, при котором публичная власть для решения стоящих перед ней задач заключает соглашения с частными хозяйствующими субъектами на предоставление публичных услуг, обусловленные использованием объектов публичной собственности или исключительных прав публичного образования.

Такое определение содержит три, на наш взгляд, основных признака ПЧП, которые позволяют отграничить данное понятие от смежных.

Первый признак – наличие публичной задачи . ПЧП инициируются с целью решения публичных задач. В противном случае у публичной власти нет никаких оснований (никакой легитимации) устанавливать какие бы то ни было преференции, специальное регулирование, да и вообще каким-то образом выделять те или иные отношения. Публичная задача как основание для соответствующих решений, действий и т.п. – обязательный признак ПЧП. При этом понятие «публичная задача» носит совершенно определенный правовой смысл. А именно: публичная власть обладает не общей (универсальной), а специальной правоспособностью – т.е. она вправе заниматься решением только таких задач, которые ей «вменены» федеральными законами (в случаях, если это предусмотрено соответствующими федеральными законами, и при соблюдении установленных ими условий – также и законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований). Такое «вменение» осуществляется путем установления компетенции соответствующего уровня публичной власти (в частности – перечень публичных задач местного самоуправления установлен ст.ст.14-16 и 14.1-16.1 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131-ФЗ, а в отношении субъектов РФ Конституцией РФ и главой IV.I Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» №184-ФЗ; применительно к уровню РФ, полагаем, необходимо применять нормы Конституции РФ в части компетенции РФ, а также нормы Закона «О правительстве РФ» и ряда других). Таким образом, круг публичных задач – как минимум, применительно к субъектам РФ и муниципальным образованиям – очерчен весьма жестко. Отсутствует в компетенции соответствующего публично-правового образования та или иная задача – значит, отсутствуют основания для заключения соглашений о ПЧП.

Второй признак – наличие определенной устойчивости взаимодействия , которая проявляется в виде заключения и реализации соглашения о ПЧП , которое, по нашему мнению, должно быть к тому же не краткосрочным, а как минимум среднесрочным, либо долгосрочным . Необходимость формулирования признака устойчивости с указанными параметрами объясняется тем, что во-первых, ПЧП связаны с предоставлением публичных услуг - а это означает ответственность публичного партнера перед обществом за устойчивое предоставление таких услуг. Во-вторых, - тем, что установление особого правового режима для подобного взаимодействия предполагает определенное оформление/закрепление последнего, установления встречных прав и обязанностей сторон. А это означает ни что иное как соглашение/договор. Средне- и долгосрочность как признак ПЧП, хотя формально и не является безусловно обязательным условием, тем не менее соответствует международной практике подобных соглашений. Какого рода соглашения должны заключаться в рамках ПЧП – в значительной мере зависит от содержания такого сотрудничества. Можно предположить, что в случае необходимости в законе имеет смысл урегулировать лишь отдельные особенности заключаемых договоров (в рамках, допускаемых Гражданским кодексом РФ).

Третьим обязательным признаком, на наш взгляд, является использование существующего или будущего объекта публичной собственности или определенного исключительного (монопольного) права на предоставление публичной услуги, принадлежащего публичному партнеру. Предоставление публичных услуг, связанных с организацией хозяйственной деятельности (то есть не «суверенных» услуг вроде выдачи и заверения документов и т.п.), как правило, связано с использованием частным хозяйствующим субъектом: 1) либо уже существующего материального объекта, находящегося в собственности публичного образования (например, сетевое хозяйство, объекты социальной инфраструктуры и др.), 2) либо с созданием такого объекта и передачей прав на него (на различных условиях – это в данном случае не принципиально) публичному образованию – «носителю мандата», 3) либо с использованием (как правило, монопольного) права оказания соответствующих публичных услуг на территории (например, в сфере общественных перевозок и т.д.). Даже в тех случаях, когда в рамках ПЧП задействуется объект частной собственности, который не предполагается передавать в собственность публичного образования, собственник должен получить право предоставления соответствующих услуг, за организацию которых отвечает публичное образование (публичный партнер). Таким образом, предоставление муниципальных услуг частным хозяйствующим субъектом (оператором) осуществляется с использованием объектов публичной собственности или права на оказание услуг (мы его называем «исключительным», либо «монопольным» правом). Соответственно, предметом соглашения о ПЧП, по сути, являются две группы отношений – регулирующие предоставление публичных услуг и регулирующие создание/ санацию/ реставрацию/ реконструкцию и эксплуатацию объекта публичной собственности.

В завершение представляется уместным обозначить такой дискуссионный вопрос, как возможность отнесения к ПЧП создание и деятельность хозяйствующих субъектов смешанной формы собственности (например, ООО или ОАО, некоторые формы некоммерческих организаций с участием публичного и частного собственников). По сути, здесь также присутствуют все необходимые признаки ПЧП, но поскольку речь идет не просто о договорном, а уже о т.н. институциональном ПЧП, то возможно необходимо либо установить особенности данного механизма (в т.ч. и соотношение с законодательством о приватизации), либо априори вывести его из сферы регулирования закона.