Цели государственного управления реализуются через систему функций. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция – на процесс достижения цели и решения задач. Сущность функций государственного управления определяется той ролью, которую играет управляющая система в целом или ее отдельные элементы для достижения поставленных целей.
Государство как универсальная организация общества и субъект управления выражает интересы всех граждан. Его сущность раскрывается и реализуется во взаимодействии с обществом, вне которого теряет всякий смысл, поэтому функции государства носят общественный характер.
Функция (лат. functio – отправление, деятельность) – это реальное, целенаправленное воздействие на управляемый объект.
Функции государства отражают основные направления егодеятельности, выражают сущность и назначение государственного управления общественными делами.
Функции государственного управления по определенным признакам можно сгруппировать, выделив общие и специальные функции, внутренние и внешние и др., представляющие основные направления деятельности государства.
К внутренним функциям относятся:
· экономическая – защита и регулирование экономической системы, выработка стратегии и тактики экономического развития страны, реализация экономической политики;
· политическая – регулирование отношений между социальными группами и гармонизация их интересов, обеспечение ценности и сохранности того общества, формой которого выступает данное государство;
· социальная – обеспечение социального развития общества, определение социальной политики, обеспечение нормальных условий жизнедеятельности всего общества, регулирование отношений между гражданами по поводу их места в обществе, социальная защита малообеспеченных слоев населения и т. д.;
· нормативно-правовая – принятие нормативно-правовых документов, регулирующих всю общественную жизнь;
· экологическая – регулированиедеятельности людей в области использования и охраны окружающей среды.
Внешние функции – это основные направления деятельности государства на международной арене: защита государства от внешней угрозы и военной агрессии, дипломатическая,внешнеэкономическая, внешнеполитическая, сотрудничество в решении глобальных проблем современности, поддержание общих норм международного права и т. д.
Функции государственного управления по своему характеру можно подразделить на политические иадминистративные. Очень важно, чтобы те и другие были четко отражены в нормативно-правовых документах о конкретном государственном органе.
Выполнение политических функций означает, что государственные органы имеют право издания нормативно-правовых актов в узаконенной сфере. Государственное учреждение может издавать нормативные акты, но они обязательны лишь для тех граждан (физических и юридических лиц) и в том случае, если они являются пользователями услуг данного учреждения, его клиентами. Политические функции не являются непрерывными.
Административные функции в отличие от политических, непрерывны в исполнении, и их сущность состоит в обеспечении исполнения законов, правил, норм порядка и предоставлении государственных услуг юридическим и физическим лицам. Здесь можно говорить об определенном автоматизме в принятии административных мер, например, по пресечению правонарушений. Именно таким образом обеспечивается правовой характер государства.
Любой вид управленческой деятельности предполагает осуществление универсальных управленческих функций , которые реализуются во всех видах управленческой деятельности и на всех этапах управленческого процесса – это целеполагание, принятие решений, организация их исполнения. Специфическими , требующими профессиональной управленческой квалификации, являются квалификационно-управленческие функции. К ним относятся: планирование, прогнозирование, мотивация, организация, регулирование, координация, контроль.
Прогнозирование и планирование – главное звено всей системы управления. Прогнозирование – это предвидение перспектив развития объекта и последствий его преобразований для всего общества или конкретной организации. Планирование – это процесс принятия управленческого решения, включающий четкую постановку цели в отношении конкретного объекта управления, а также средств, способов и ресурсов для ее достижения. Прогнозирование и планирование определяют перспективу развития и будущее состояние как объекта, так и субъекта управления. Другими словами, это – постановка целей, определяющих перспективы развития и будущее состояние управляемых объектов и процессов, а также способы достижения намеченных целей. Цели и задачи, определенные в плане, должны увязываться с материальными, финансовыми и трудовыми ресурсами.
Организация . Главная задача данной функции состоит в том, чтобы сформировать управляющую и управляемую системы, установить конкретные параметры, режим работы подразделений объекта и субъекта управления, взаимосвязей между ними, в том числе:
· степени централизации и децентрализации управления;
· разделения и кооперации труда в объекте и аппарате управления;
· уровней организации рабочих мест и условий труда;
· квалификации работающих;
· регламентации и стимулирования работы подразделений и каждого работающего.
Эта функция выступает как вид деятельности, который направлен на разработку и утверждение схем и структур управления, должностных инструкций, положений, других нормативных документов.
Координация обеспечивает согласованность работы всех звеньев системы управления. Благодаря координации устанавливается единство отношений управляемой и управляющей систем, структур объекта и субъекта управления.
Регулирование – это целенаправленнаядеятельность соответствующих государственных органов, которые посредством системы различных форм и методов обеспечивают достижение поставленной цели и решение важнейших задач соответствующего этапа развития страны, регламентируют отношения в обществе. Регулирование в широком смысле заключается в издании законов, подзаконных и судебных актов, устанавливающих общие правила для всех субъектов общественных отношений. В узком смысле регулирование является функцией государственного управления в определенной сфере общественной жизни. В социально-экономической сфере государство регулирует отношения посредством государственного бюджета, государственного заказа на товары и услуги, налогов, таможенных тарифов, пошлин, республиканских целевых программ, ценовой политики и т. д. Например, применяя процедуры банкротства, государство реализует свое регулирующее воздействие.
Государственное регулирование создает отношения упорядоченности и устойчивости социально-экономической системы и в случае отклонения от заданных параметров приводит в действие все ее элементы.
Контроль – это процесс установления отклонений от предусмотренных величин и корректировка управленческих воздействий. Он призван выполнить обратную связь объектов управления с аппаратом управления с тем, чтобы оценить и дать информацию о реализации управленческих решений. Контроль должен удовлетворять требованиям: оперативности, гласности, объективности, целесообразности. Контроль осуществляют различные государственные органы: парламент, правительство, министерства, суды (в том числе и конституционный), органы государственного контроля.
Мотивация как управленческая функция чаще рассматривается применительно к локальным системам. Для управленца главное – уловить и познать мотивы деятельности людей с тем, чтобы учитывать их при руководстве.
Специфические функции государственного управления находят свое проявление в конкретных ситуациях, где необходимо действовать только от имени государства – это правоприменение, проведение выборов и референдумов, переписи населения, лицензирование видов деятельности, регулирование особых правовых режимов (введение президентского правления, чрезвычайного положения, свободных экономических зон) и другие.
Развитие государства, влияние на деятельность органов государственного управления процессов и тенденций мирового масштаба (глобализация, децентрализация и др.), новые технологии и т. д. обусловливают возможность появления иных функций, целей и задач, стоящих перед государственным управлением.
На сегодняшний день, несмотря на многообразие целей и функций государственного управления, в целом они лежат в плоскости следующих проблем:
· обеспечение независимости государства в связи внешней опасностью и угрозами;
· защита прав и свобод граждан;
· обеспечение общественного порядка и согласия внутри страны;
· содействие всеобщему благосостоянию.
Следует отметить, что реализация отдельных функций может повлечь за собой необходимость формирования других, как, например, обеспечение общедоступности минимальных социальных гарантий населению требует государственного регулирования цен на социально-значимые товары и услуги. Исходя из этого уже нельзя однозначно классифицировать функции государства как экономические, социальные, политические, культурные, экологические и т. д., или внутренние и внешние, так как они во многом взаимосвязаны и взаимозависимы и здесь целесообразнее выделять целевую направленность функции, а именно – для противодействия каким угрозам предпринимается данная деятельность государства.
Подход «угрозы-функции» можно использовать также в качестве аргументации усиления или ослабления тех или иных функций государства в определении исторических, социально-экономических и политических условиях развития. По мере того, как безопасность общества и государства становится все более зависимой от нарастания определенной угрозы, усиливается и функция государства, направленная на ее сдерживание. Этот тезис можно проиллюстрировать на примере усиления в настоящее время экологической угрозы как на глобальном, так и на национальных уровнях. Экологические проблемы стали восприниматься в мире особенно остро в конце прошлого века, и в ответ на это большинство государств мира стали выделять специфическую экологическую функцию государства, направленную на предупреждение и преодоление последствий экологических катастроф и внедрение принципов эффективного природопользования.
Что касается перспективности использования подходов «угрозы-функции» применительно к исследованию современной административно-управленческой практики в Республике Беларусь, то с их помощью можно выявить ряд проблемных аспектов построения и функционирования системы государственного управления экономической сферой страны и тем самым определить направления ее оптимизации.
Достижение целей и решение поставленных задач в сфере государственного управления непосредственно связано с выполнением функций государственного управления. Как отмечает Н. И. Глазунова, функция - это производная, вторичная категория по отношению к целям и задачам. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция - на процесс достижения цели и решения задач .
Законодатель нс даст определения понятия «функции органов государственного управления». Перечня функций органов государственного управления нет ни в Конституции Российской Федерации, ни в законах, регламентирующих деятельность федеральных органов государственного управления. Вместе с тем этот термин широко используется в нормативных правовых актах и многими специалистами в области государственного и муниципального управления.
Слово «функция» в переводе с латинского языка означает «совершение», «исполнение».
Функция государственного управления - властное и регулирующее воздействие государства и его органов на общественные процессы. Функции государственного управления отражают суть государства, выражают управленческое и социальное назначение государства. Деятельность государственных органов и должностных лиц можно представить как непрерывный процесс выполнения управленческих функций.
К функциям государственного управления относятся конкретные виды властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы. Функции объективны, так как исходят из сущности государства и выражают его управленческое воздействие. Различают функции государственного управления по предмету (что), содержанию (зачем), способу хранения или преобразования управленческих компонентов (как).
- 1) анализа состояния системы, контроля ее основных параметров, количественного определения тех факторов, которые выводят систему из состояния равновесия, и причин их появления;
- 2) определения состава мероприятий, направленных на оптимизацию процесса управления.
Одним из первых исследователей функций управления является А. Файоль. Он писал, что управлять - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать:
- 1) предвидеть, т. е. учитывать грядущее и вырабатывать программу действия;
- 2) организовывать, т. е. строить двойной - материальный и социальный - организм предприятия;
- 3) распоряжаться, т. с. заставлять персонал надлежаще работать;
- 4) координировать, т. е. связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия;
- 5) контролировать, т. е. заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям .
В научной и учебной литературе по государственному управлению единой точки зрения на состав функций государственного управления нс сложилось.
В американской школе управления наиболее распространено признание четырех основных функций управления, к которым относятся: планирование, организация, стимулирование, контроль.
Российская школа управления выделяет следующие основные функции: целеполагание, анализ, прогнозирование, планирование, организацию, координацию, мотивацию, учет и контроль, коммуникацию, принятие решений ".
Б. В. Российский и Ю. Н. Старилов считают, что к функциям государственного управления относится: исполнительная; правозащитная; социально-экономическая; обеспечение законности и соблюдение конституционного порядка в стране; регулирующая, охранительная .
По критерию содержания, характера и объема воздействия функции государственного управления можно разделить на общие и специфические.
Общие функции государственного управления отражают основные, объективно необходимые взаимосвязи: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль.
Кроме того, к общим функциям государственного управления традиционно относятся:
- 1) общеполитическая - обеспечение целостности всех государственных институтов, целостности территории государства, целостности и сохранности общества и общественных институтов;
- 2) социальная - обеспечение на территории государства всех социальных нрав граждан;
- 3) экономическая - обеспечение экономических условий для воспроизводства товаров и услуг;
- 4) международная - внешняя защита государства, поддержание суверенитета, исторически сложившихся границ государства.
Специфические функции отражают особенное содержание отдельных воздействий государства: финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда и заработной платы, кредитование и др. Особую подгруппу специфических функций управления составляют внутренние управленческие функции государственных органов: обучение законности, подготовка и повышение квалификации.
А. И. Радченко в качестве частных функций государственного управления называет управление здравоохранением, управление образованием, управление социальной защитой населения и т. д. 77 .
Интерес представляет точка зрения Ю. М. Доровских, который считает, что деятельность государственных служащих проявляется (осуществляется) в следующих функциях:
- 1) правоприменительная функция - реализация полномочий регулятивного и распорядительного характера; осуществление государственных полномочий от имени государства либо государственного органа при исполнении служебных обязанностей;
- 2) правотворческая функция - разработка и принятие нормативных правовых актов, выдача юридически-властных предписаний для различных субъектов права в системе государственноуправленческой иерархии, законопроектная деятельность, издание
- 11 Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. М, 2007. С. 115.
приказов и распоряжений; их подготовка, принятие и исполнение; дача указаний и т. п.;
- 3) регулирующая функция - разработка и реализация государственной политики во всех сферах общества, реализация юрисдикционных полномочий и действий, т. е. применение мер государственного принуждения к физическим и юридическим лицам; обеспечение согласования различных интересов;
- 4) организационная функция - обеспечение практической реализации компетенции государственных органов, совершение организационных действий и материально-технических операций (проведение различного рода совещаний, оперативок, конференций, заседаний, экспертиз, проверок и т. д.);
- 5) правозащитная функция - осуществление мер по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, соблюдению ими обязанностей перед государством; государственных и иных органов - перед гражданами .
К ключевым основным функциям государственного управления обычно относят: анализ, цслеполагание, прогнозирование, планирование, программирование, организация, мотивация, координация, регулирование, регламентация, распорядительство, мониторинг, контроль, управленческое решение.
Кратко охарактеризуем содержание этих функций.
Анализ (англ, analysis) - непременное условие принятия оптимального государственного управленческого решения и достижения желаемого результата. Нормально управлять, опираясь на домыслы, предположения и ощущения, невозможно. В основе анализа должны лежать научные знания и учет реальных условий общественного развития, достоверная информация о состоянии управляемого объекта и наличии в распоряжении управляющего субъекта необходимых ресурсов.
Целеполагание - процесс обоснования целей государства и субъектов государственного управления.
Прогнозирование (англ. Prognosis - предвидение, предсказание) - представление субъекта государственного управления о возможном состоянии и изменениях управляемого объекта в процессе реализации управленческого решения. Чтобы предвидеть, говорил Огюст Конт, надо знать, а чтобы грамотно управлять - надо предвидеть и соответствующим образом планировать. Поэтому каждый прогноз должен опираться на достоверные знания и учитывать материально-экономические, правовые, интеллектуально-кадровые, социокультурные, национально-психологические и другие возможности общества.
Планирование (англ, planning) - важнейшее средство проведения в жизнь социально-экономической политики. Дело не только в постановке целей, формулировке задач и показателей, а, прежде всего, в определении необходимых для их достижения ресурсов, максимально конкретном определении сроков и исполнителей, форм и методов организации исполнения, поэтапного контроля деятельности управляющего субъекта и всех тех, силами которых обеспечивается выполнение плановых заданий;
Программирование (англ, programme) - процесс определения конкретных ориентиров социально-политического и экономического развития, осуществляемых путем разработки и утверждения соответствующих концепций и программ.
Программирование позволяет мобилизовать имеющиеся материальные, финансовые, кадровые и организационные ресурсы, сконцентрировать внимание на достижении стратегически привлекательных целей общественной значимости.
Принятие управленческого решения (англ, decision, solution). Управленческое решение - это идеальная модель будущего состояния объекта, воля управленца, реализуемая в пределах предоставленных ему полномочий. И неважно, каково это решение по форме - закон или подзаконный акт, документ, выражающий единоличную или коллегиальную волю; общегосударственное или локальное; стратегическое или оперативное; долгосрочного или краткосрочного действия.
В каждом из них получают официальное закрепление миссия, замыслы, цели и задачи управляющего воздействия, определяются пути, способы и ресурсы решения поставленных задач, устанавливается порядок согласования усилий взаимодействующих структурных элементов, определяются условия, наличие которых гарантирует возможность раскрыться таланту и профессиональному потенциалу каждого исполнителя.
Организация (англ, organization) - формирование системы управления и обеспечение ее нормальной деятельности. Цель - обеспечение разумного разделения и кооперации труда, строгое разграничение прав и обязанностей работников, гарантированность должной исполнительской дисциплины и персональной ответственности каждого. Организация включает в себя регламентацию, координацию, субординацию, регулирование, мотивацию, инструктирование и немало других составляющих.
Мотивация - побуждение участников государственно-управленческих для достижения поставленных целей. При этом следует обратить внимание на мнение тех специалистов, которые считают, что определенные силы рассчитывают на установление мирового господства путем «манипуляционного контроля над всеми субъектами военного противостояния. В отличие от прежних моделей такого рода под управленческий контроль берутся не сами объекты, а их мотивации. Боевые операции с традиционными для прежних эпох вводом войск и оккупацией территорий теряют актуальность. Вес решаемые посредством них задачи могут быть достигнуты теперь в ином, нс силовом формате» .
Регламентация - упорядочение, распоряжение, предписание, отвечает на вопросы: в каких пределах, где, когда и чем должен заниматься каждый, начиная с руководителя и заканчивая рядовым исполнителем. Реализуется посредством административных и должностных регламентов, инструкций, уставов, положений.
Учет (англ, registration) и контрольно-надзорная деятельность (англ, control-supervision activity) - важнейшая функция государственного управления и оценки его результатов, процесс накопления, анализа и обобщения управленческой информации и использования ее для регулирования управленческих отношений.
Представляется, что в современных условиях государственный контроль и надзор необходимо сконцентрировать на следующих основных, проблемных показателях развития страны:
- 1) численность населения;
- 2) индекс развития человеческого потенциала;
- 3) объем и темпы роста ВВП»;
- 4) уровень развития промышленности, в первую очередь машиностроения и станкостроения;
- 5) уровень развития сельского хозяйства;
- 6) уровень и качество развития образования и науки;
- 7) уровень и качество медицинского обслуживания;
- 8) уровень развития культуры;
- 9) уровень безопасности личности, общества и государства.
По справедливому мнению О. Богомолова, «российские власти предпочитают судить о ходе реформ по показателям, не отражающим действительное состояние общества. К достижениям относится снижение инфляции, увеличение золотовалютных резервов, бездефицитный бюджет, темпы роста ВВП и средних доходов населения.
Между тем, к таким последствиям реформ, как обнищание населения, сокращение продолжительности жизни людей, ухудшение их психического и физического здоровья, качества питания, жилищных условий, деградация науки, культуры, общественной морали, рост преступности, стараются не привлекать внимания, избегать конкретных показателей. А это как раз то, что говорит о реальном качестве жизни, об истинном состоянии социального капитала» .
Координация - обеспечение согласованных действий различных участников отношений в управляемой сфере.
В нормативных правовых актах хорошо представлена функция координации. Так, в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» несколько раз упоминает функцию координации в деятельности Правительства Российской Федерации.
Применительно к координации органов государственного управления федерального уровня утвержден Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти .
Что касается координации деятельности органов государственного управления субъектов Российской Федерации и органов муниципального управления, то здесь действуют «Правила взаимодействия...», утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 12.08.2004 г. № 410 .
Кроме того, действует «Положение о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных
органов исполнительной власти» .
Распорядительство - властное решение конкретных вопросов, возникающих в управляемой сфере.
Регулирование - установление режима взаимодействия субъекта и объекта управления.
Мониторинг - это особое состояние (вид) контроля, когда объектом специального систематического наблюдения (отслеживания) и анализа становятся динамика и качество деятельности субъектов, ее нормативное регулирование. В некоторых ситуациях, когда мониторинг в значительной степени институционализирован
(формализован), служит для реализации особых задач, его считают самостоятельным видом контрольной деятельности. Действует, например, Росфинмониторинг (Федеральная служба по финансовому мониторингу). Он является надзорным органом, постоянно отслеживающим финансовые потоки на основании правового и нормативно-методического регулирования.
В соответствии с ч. 7 ст. 7 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» Правительство Российской Федерации утвердило Правила формирования и ведения федеральной государственной информационной системы «Мониторинг деятельности контрольно- надзорных органов».
Для успешной реализации функций государственного управления требуется высокий уровень интеллекта, гак как они носят преимущественно интеллектуальный характер. Неспособность высшего эшелона государственной власти выполнять государственные функции на надлежащем интеллектуальном уровне ведет к деградации общества и государства. Именно этот период переживает современная Россия. Как справедливо отмечает Г. В. Атаманчук, «Союз ССР как государственно-правовое образование разрушили некомпетентность или, мягко говоря, дилетантство, властолюбие и безнравственность тех, кто составлял так называемую номенклатуру и входивших в ее руководяще звено» .
В этой связи следует отбросить как ущербную, с точки зрения национальных интересов страны, установку бывшего министра финансов России А. Кудрина: «Ближайшие 50 лет, а, может быть, и все сто, уж точно в нашем экспорте будут превалировать природные богатства» .
Ведь, как показал анализ экономического развития почти 100 стран за период 1970-1990 гг., предпринятый американцами
Саксом и Уорнером в 1995 г., чем выше доля природно-ресурсного, добывающего сектора экономики в ВВП либо в экспорте региона, тем ниже темпы экономического роста .
Более того, высшие государственные чиновники иногда не знают, что делать с нефтяными доходами. Например, первый вице- премьер Правительства России в интервью американскому журналу Newsweek заявил буквально следующее: «Нам не нужно таких доходов, ведь экономика реально этих денег не заработала» . Странно слышать подобные речи в условиях недофинансирования многих сфер общественной жизни. Ничего подобного автор настоящего пособия не слышал из уст высших чиновников стран- лидеров.
Очевидно и то, что российское государство не выживет в такой финансово-экономической системе, когда природная рента, по закону принадлежащая государству, вопреки закону отдается олигархическим кланам. Нельзя не согласиться с С. Меньшиковым в том, что начать демонтаж олигархического капитализма «можно было бы с принятия законодательного акта о налоге на сверхприбыль, т. е. на всякий излишек прибыли, превышающей, скажем, 20% стоимости продаж. ...Второй логичный шаг - пересмотр итогов всех аукционов по продаже в частные руки крупнейших государственных компаний в сфере добычи и экспорта топлива и сырья, прежде всего, нефтяных концернов» .
Речь не идет о переделе собственности, о чем нередко говорят российские олигархи и их слуги. Как справедливо подчеркивает В. О. Лучин, «речь идет о возвращении преступно схваченной крупной собственности, ключевых отраслей экономики ее истинным хозяевам: трудовым коллективам и государству - это не передел собственности, а исторический акт социальной справедливости. И можно не сомневаться, что будет получена активная поддержка большинства народа. Тогда, и только тогда в обществе установится согласие большинства, столь необходимое для стра-
Заслуживает внимания идея академика Д. Львова: «Не нужно отнимать. Никакого передела. За сколько олигархи купили у государства нынешние компании? За мизерную долю от реальной цены. Вот на эту разницу, которую они не доплатили, выпустить дополнительные акции этих компаний и отдать государству. Обычная эмиссия, а никакая деприватизация»
3.3. Система функций государственного управления
Цели и функции государственного управления взаимообусловлены. Если первые отвечают на вопрос «что делать?», то вторые - «как делать?». А известно, что мало смысла сказать «что», когда не знаешь «как» и, наоборот, немного проку в знании «как» при неведении относительно «что».
Целесообразно специальное пониманиефункций государственного управления. К таковым относятсяконкретные виды управляющих воздействий государства, отличающиеся друг от друга по предмету, содержанию и способу сохранения либо преобразования управляемых объектов или его собственных управляющих компонентов.
Функция управления - это реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие на управляемое явление, отношение, состояние, на которое последние реагируют и которое воспринимают.
Функция государственного управления - это роль, которую выполняет государственный аппарат для того, чтобы направить и организовать общественную жизнедеятельность, оказать на нее влияние для достижения поставленных целей.
Предмет функции управления указывает на стороны, аспекты, проявления общественной системы, подлежащие управляющему воздействию государства (его органов). Для функции регулирования, к примеру, это конкретные отношения между людьми, ставшие актуальными для общества. Содержание функций управления выражает смысл и характер управляющего воздействия; у названной выше функции - это создание или применение необходимых социальных норм (труда, поведения и т.д.).
Способ реализации раскрывает средства (возможности) сохранения или преобразования управленческих взаимосвязей, заложенные в данной функции: в функции регулирования это способность к упорядочению искомых отношений между людьми посредством влияния на их сознание, поведение и деятельность.
Функции государственного управления тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы осуществления последних. Если общественные функции государства раскрывают,в чем его общественная природа и роль, то функции государственного управления показывают,как, какими способами, в процессе каких взаимосвязей с обществом оно их осуществляет. Функции государственного управления раскрывают и характеризуют взаимосвязи государства какцелостного субъекта управления.
Каждая из таких функций представляет собой определенный вид управляющего воздействия, который как бы пронизывает иерархию государственных органов и является общим, типовым для них. Поэтому в структуре государства функция государственного управления получает известную дифференциацию, распределение и рассредоточение в управленческих функциях различных государственных органов, их звеньев и подсистем. Выделение специфики«функций государственного управления» и «управленческих функций государственных органов» имеет важное значение и создает методологические посылки для рассмотрения многих управленческих проблем. Это необходимо запомнить.
Общее в функциях государственного управления и управленческих функциях государственных органов состоит в том, что, во-первых, и те и другие являются управляющими воздействиями государства и, во-вторых, и те и другие имеют одно и то же назначение - оказывать влияние на сохранение и развитие общественной системы, обеспечивать выполнение актуальных государственных предначертаний.
Различие между ними проходит: а) по субъекту воздействия - функции государственного управления осуществляются всей организационной структурой государственного управления, управленческие функции государственного органа - непосредственно данным, конкретным органом; б) по объему (пределам) влияния - функции государственного управления оказывают воздействие на большие сферы, области, крупные подсистемы, а часто и на всю общественную систему; управленческие функции государственных органов направлены лишь на отдельные компоненты, звенья, проявления общественной системы; в) по средствам реализации - функции государственного управления обеспечиваются всей силой государства, управленческие функции государственных органов - теми полномочиями и организационными возможностями, которые предоставлены данному органу; г) по характеру - функции государственного управления отражают объективные взаимосвязи государства и управляемой общественной системы, управленческие функции для каждого государственного органа установлены в его правовом статусе и являются в этом смысле юридической констатацией управляющих воздействий данного государственного органа.
Управленческие функции государственных органов - это юридически выраженные управляющие воздействия отдельных государственных органов, которые они вправе и обязаны осуществлять в отношении определенных управляемых объектов или управляющих компонентов каких-либо иных структур.
Такие функции воспринимают, естественно, те параметры, которые присущи функциям государственного управления, т.е. они также различаются по предмету (направленности воздействия), содержанию (организационно-регулирующим способностям), способу реализации (совокупности средств воздействия). Но к этим параметрам добавляется еще один - объем управленческой функции государственного органа, определяющий меру ее участия в осуществлении целостной функции государственного управления. Объем управленческой функции обусловлен местом государственного органа в структуре управляющей системы и очерчивает пределы и роль этого органа в управлении общественными процессами.
Функции государственного управления и управленческие функции государственных органов (далее, в целях экономии слов - простофункции управления) в силу специфики их параметров подразделяются на виды .
Как известно, государство имеет сложную иерархию органов, вследствие чего необходимо управление самой этой управляющей системой. Причем порой не менее трудное, чем управление со стороны государственных органов управляемыми объектами. Таким образом, в зависимости от направленности и места воздействия можно выделить внутренние и внешние функции управления.
Внутренние функции управления олицетворяют управление внутри государственной управляющей системы. Их существование обусловлено многоуровневым и разнокомпонентным построением государства как субъекта управления, актуальностью упорядочения и активизации действий его подсистем и звеньев. Целевая ориентация таких функций управления состоит в том, чтобы придавать динамичность и законность управления каждому государственному органу совершенствовать и развивать его, переводить в состояние, соответствующее общественным потребностям в государственном управлении.
Внешние функции управления характеризуют непосредственно процесс воздействия государственных органов на общественные процессы (управляемые объекты). В них - основной смысл и содержание государственного управления, его общественное предназначение. Система внешних функций управления государственных органов определяется, с одной стороны, вертикальным и горизонтальным построением организационной структуры государства, а с другой - особенностями целей и содержания деятельности разных управляемых объектов.
По критериюсодержания, характера и объема воздействия функции управления делятся на общие и специфические.
Общими являются такие функции управления (внутренние и внешние), которые отражают сущностные моменты государственного управления, его основные объективно необходимые взаимосвязи. Эти функции управления имеют место практически в любом управленческом взаимодействии государственных органов между собой и с управляемыми объектами, характерны для функционирования всех компонентов субъекта государственного управления.
Среди общих в научной литературе называют разные функции: Роберт М.Фалмер пишет о планировании, организации, выполнении, контроле; К.Киллен выделяет планирование, организацию, руководство, мотивацию, контроль; Г.Кунц, С.О"Доннел - планирование, организацию, комплектование штатов, руководство и лидерство. Характерно, что почти в любой научной работе по управлению рассмотрение функций управления начинается с функции планирования, настолько она признается актуальной и необходимой.
Специфические функции управления отражают особенное содержание отдельных воздействий, обусловленное разнообразием многих взаимодействующих в управлении компонентов. Они реализуются, как правило, в отдельных сферах, отраслях или на участках государственного управления и определяются в основном запросами управляемых объектов. Можно выделить подгруппы специфических функций управления по видам управляемых объектов, ибо, к примеру, управление экономическими объектами требует совсем иных управляющих воздействий, чем управление духовными объектами и т.д. Даже такие специфические функции управления, как финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда и заработной платы, кредитование и другие, в каждом из видов управляемых объектов и в каждой соответствующей управляющей подсистеме получают свое конкретное преломление. Коммерческую и бюджетную структуры нельзя финансировать по одному шаблону. Особую подгруппу специфических функций управления составляют внутренние управленческие функции государственных органов: обеспечение законности, подготовка и повышение квалификации государственных служащих, компьютеризация, информационное обеспечение и т.д.
Специфические функции государства необходимо рассматривать в связи с реализацией государственной политики в различных сферах, в частности в сфере государственного регулирования экономики, управления отдельными народно-хозяйственными комплексами и отраслями, управления социальной сферой, обеспечения национальной безопасности, внешней политики и т.д.
Наиболее важные функции государственного управления в современной России
Исполнение решений, принятых политиками . Данная функция отражает главное предназначение бюрократии, призванной реализовывать, претворять в жизнь политику государства, формируемую лицами, замещающими высшие государственные должности. От качества выполнения данной функции зависит успех проводимой государством политики. Любая стратегия государственных и общественных реформ обречена на провал, если государственный аппарат в своей повседневной деятельности не будет выполнять необходимые обязанности по организации и проведению различных мероприятий и управляющих воздействий. При выполнении данной функции действуют вертикальные связи: нижестоящие подчиняются вышестоящим в иерархии должностей государственной службы.
Регулирование обеспечивает удовлетворение социальных потребностей в государственном управлении на основе обратных связей. Если исполнение решений в основном опирается на прямые и обратные связи внутри субъекта управления, то в процессе регулирования определяющее значение имеют прямые и обратные связи субъекта и объекта государственного управления. Функции исполнения решений и регулирования взаимосвязаны. Исполнение решений должно проводиться не формально и бездумно, а в соответствии с реальными условиями. А регулирование различных отношений и процессов в объекте управления, в свою очередь, должно осуществляться в соответствии со стратегией, определяемой государственной политикой.
Лицензирование производится органами государственной власти с целью обеспечить определенный уровень качества товаров и услуг, предоставляемых различными организациями и предприятиями населению, имеющих жизненно важное значение для людей. А также оно применяется в сферах деятельности, где затрагиваются интересы государства.
Сбор и анализ информации представляет собой важную функцию, благодаря которой государство в целом и отдельные государственные органы обеспечивают обратную связь. Именно обратная связь обеспечивает адекватность государственной политики реальным потребностям общества.
Оказание услуг населению все больше и больше занимает место среди функций государственного и особенно муниципального управления. В условиях демократии органы государственного и муниципального управления в значительной степени функционируют как организации, предоставляющие услуги населению. В процессе реализации данной функции необходимо решать вопросы о наборе и качестве услуг.
Задание 3.3.1.
Распределите предложенные функции государственного управления на общие и специфические:
Общие (внешние и внутренние) _____________________________________________________
Специфические (внешние)__________________________________________________________
Специфические (внутренние) _______________________________________________________
a) планирование;
b) регулирование курса валюты;
c) мотивация;
d) работа с кадровым резервом;
e) пенсионное обеспечение;
f) организация;
g) реформирование вооруженных сил;
h) стимулирование;
i) контроль;
j) формирование органов прокуратуры в федеральных округах;
k) регулирование банковской деятельности.
________________________________________________________________________________________________
Система государственного управления Наумов Сергей Юрьевич
1.2. Цели, функции, формы и методы государственного управления
Цель является отражением общественных потребностей и интересов общества, продуктом сознания, субъективным отражением объективного. Цели управления - то, что должен достичь субъект управления, конечный результат управленческой деятельности.
Цель государственного управления - отражение общественных потребностей и интересов. Иерархия целей государственного управления строится на принципе приоритета потребностей и интересов развития общества. Можно выделить следующие виды классификации целей:
1. В зависимости от выполняемых функций:
общественно-политические - вовлечение в управление всех политических сил в стране, поддержание процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;
организационно-правовые - формирование правовой системы, способствующей реализации основных функций государства и решению его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований;
производственно-обеспечительные - обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и безопасности, необходимого уровня благосостояния, создание и поддержание производственной активности управляемых объектов;
социально-экономические - упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичных интересов; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;
духовные - восстановление духовных и культурных ценностей;
информационно-разъяснительные - отработка знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей, и обеспечение необходимой информацией.
2. Связанные с качеством общества, его сохранением и преобразованием - стратегические цели. Делятся на: оперативные - фиксируют крупные блоки действий; тактические - определяют каждодневные, конкретные действия.
3. По объему: общие и частные.
4. По результатам: конечные и промежуточные.
5. По времени: отдаленные, близкие и непосредственные.
Задачи управления - промежуточные, этапные цели управленческой деятельности. Среди основных задач государственного управления выделяются:
1. Государственное регулирование процессов, происходящих в области социальной, экономической и культурной жизни, и государственная поддержка некоторых предприятий и организаций.
2. Обеспечение эффективного функционирования рыночного механизма, создание и обеспечение эффективной работы механизма налогообложения.
3. Создание, поддержание и обеспечение благосостояния граждан, их прав и свобод, удовлетворение социальных потребностей и интересов; обеспечение общественного порядка и безопасности.
4. Создание кадрового потенциала управления (государственной службы).
5. Укрепление престижа страны и поддержание соответствующего статуса на международной арене.
Все государственное управление действует на основе определенных принципов. Принцип государственного управления представляет собой закономерность, отношение или взаимосвязь общественно-политической природы и других групп элементов государственного управления, выраженную в виде определенного научного положения, закрепленного в большинстве своем правом и применяемого в теоретической и практической деятельности людей по управлению.
Общесистемные принципы государственного управления - общеуниверсальные закономерности. Выделим основные:
1. Принцип объективности государственного управления обусловливает необходимость во всех управленческих процессах следовать требованиям объективных закономерностей (естественно-природных и общественно-исторических) и реальным возможностям.
2. Принцип демократизма понимается как народовластие в государственном управлении. Предполагает приоритет прав, свобод, интересов граждан во всех сферах государственного управления.
3. Принцип правовой упорядоченности государственного управления - необходимость законодательного определения и закрепления основных элементов государственного управления (целей, функций, структур, процесса, принципов).
4. Принцип законности государственного управления - установление в государственном управлении режима повсеместного и полного исполнения правовых актов, вся деятельность органов государственной власти подзаконна.
5. Принцип разделения власти в государственном управлении подразумевает разделение на исполнительную, законодательную и судебную ветви.
Структурные принципы подразделяются на:
1) структурно-целевые;
2) структурно-функциональные;
3) структурно-организационные;
4) структурно-процессуальные.
Специализированные принципы: принципы госслужбы, принципы работы с управленческим персоналом, принципы информационного обеспечения государственного управления и т. д.
Функция управления - это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются при помощи конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, издание правовых актов управления, подчиняющее воздействие). Наряду с функциями государственного управления особо выделяются функции органов государственного управления (то есть их управляющее воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (органов законодательной и судебной властей).
В качестве общих управленческих функций, отражающих важнейшие этапы организации управленческого процесса, В. И. Кнорринг выделяет функции организации, планирования, мотивации и контроля. Г. В. Атаманчук классифицирует функции государственного управления на внутренние (управление внутри государственной управляющей системы) и внешние (воздействие государственных органов на управляемые объекты), общие (отражающие сущностные моменты управления) и специфические (отражающие особенное содержание отдельных воздействий). К общим функциям управления он относит организацию, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль.
К основным функциям государственного управления можно отнести следующие.
1. Информационное обеспечение деятельности государственных органов , то есть сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности. Под информацией в данном случае понимается совокупность сведений о системе управления, происходящих в ней изменениях, формах соприкосновения управленческой системы с внешним миром, внутриорганизационных и внешних управленческих связях. Точность информации, логичность и оперативность информационных процессов - это важные условия оптимального информационного обеспечения системы управления, в прямую зависимость от которых попадают дальнейшие действия органов власти и выполнение ими основных функций.
2. Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, системы и структуры государственных органов. Прогнозирование - предвидение изменений в развитии и результатах каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в государственных органах на основе полученных данных, профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического анализа. Прогнозирование - это необходимый инструмент в деле принятия важнейших управленческих решений, без него невозможно определить последствия социальных процессов, будущее состояние общества в целом, мобильность и эффективность деятельности государственных органов. Прогнозирование, как и информационное обеспечение, является важным условием эффективного выполнения многих функций государства и государственного управления, в частности планирования. Моделирование - это создание системы управления, предназначенной для спланированного управления, решения задач и достижения поставленных целей.
3. Планирование - это определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления и, в частности, реализации государственных функций (экономических, социально-культурных), конечной целью которых является обеспечение надлежащего функционирования органов государственного управления.
4. Распорядительство, то есть оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т. д.). Распорядительство в узком смысле - это дача текущих указаний руководящими государственными служащими (должностными лицами).
5. Руководство - это установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов.
6. Координация - это согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления. Функция координации часто используется вместе с функцией контроля и надзора. Использование координационных механизмов создает условия для успешного достижения целей и решения задач государственного управления всеми участниками управленческих отношений, вовлеченными в общий управленческий процесс. Функции координации в той или иной мере свойственны каждому органу государственного управления, ведь руководители этих органов и их структурных подразделений постоянно осуществляют согласование внутренней и внешней деятельности подчиненных им субъектов.
7. Контроль - это установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления. Контроль - это наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени соответствия управленческих действий и административных актов принципам законности и целесообразности. В определенных сферах государственной деятельности органы государственной власти постоянно усиливают контроль за совершением тех или иных действий. Контроль должен быть последовательным, разумным, обоснованным, гласным, объективным, законным и оперативным. Одним из видов контроля является надзор, осуществляемый, как правило, только для выяснения соответствия законности проводимых мероприятий (действий, решений).
8. Регулирование - использование методов и способов управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования. Регулирование - это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права с целью обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан. Можно отметить, что в настоящее время с учетом постоянных реформ в государственном устройстве страны функция государственного регулирования становится преобладающей и первостепенной. Под государственным регулированием понимается закрепление в законодательных и иных нормативных правовых актах общих требований к государственной управленческой деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти.
К специфическим функциям государственного управления следует отнести:
1. Осуществление государственного принуждения в сфере поддержания правопорядка и общественного порядка: обеспечение достаточной обороноспособности страны; установление и поддержание пограничного режима, охрана государственной границы; поддержание общественного порядка и общественной безопасности; защита жизни, здоровья граждан и собственности от преступных и иных неправомерных посягательств. Для органов, обеспечивающих безопасность граждан и государства, особую значимость приобретают функции борьбы с организованной преступностью и коррупцией в различных сферах.
2. Государственное регулирование по ограничению нецелесообразного вмешательства государства в экономическую и социально-культурную сферу: повышение народного благосостояния, социальная защита населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума; обеспечение рационального, полного и комплексного использования природных ресурсов; охрана природной среды и т. д.
Перечень специальных функций государственного управления установить чрезвычайно трудно, так как государственный орган имеет множество направлений деятельности, обеспечивающей выполнение его основных задач. К специальным функциям государственного управления можно отнести:
разработку и введение нормативов численности, материальных, финансовых и трудовых затрат государственных органов;
обоснование финансовых и иных материальных затрат на содержание персонала государственного органа;
выработку критериев оценки эффективности деятельности государственных служащих;
проведение исследований в различных государственных органах;
разработку нормативных правовых актов, устанавливающих государственно-служебные отношения либо другие правоотношения в специальных государственных органах.
Каждый из функционирующих в стране федеральных органов исполнительной власти выполняет ряд закрепленных за ним функций государственного управления, которые представляют собой функции специальных органов государства, органов исполнительной власти.
Метод государственного управления - осознанный способ воздействия управляющего субъекта на объект легитимными средствами, то есть это определенный, сложившийся в практике набор взаимосвязанных управленческих действий для достижения поставленных целей.
В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. Государство (путем судебного решения) может запретить политическую партию за ее антиконституционную деятельность, а мэрия - не разрешить политическую демонстрацию с националистическими лозунгами, запретить пропаганду экстремистской идеологии и т. д. Используются различные способы поощрений, разрешений, требований, запретов, за невыполнение может быть установлена ответственность. Важно, что органы и должностные лица могут применять только такие методы государственного и муниципального управления, которые разрешены им законом (и в соответствии с ним уставом муниципального образования). Выделяют следующие основные методы государственного управления.
Административно-правовые методы - это способы государственного управления, которые опираются на иерархическую структуру управляющего государственного субъекта и совершаемые в пределах и в соответствии с процедурой, установленной Конституцией, законами и иными правовыми актами, действующими на территории страны. Субъект - носитель административной власти. Суть их - воздействие на управляемых по типу «приказ - исполнение». Отношение прямого подчинения управляемого управляющему обеспечивается системой законодательства, реализацией властных полномочий «по вертикали», применением запретительных санкций, вплоть до правового принуждения. Среди правовых методов можно выделить законодательствование, государственно-административное управление, правосудие, контроль. Инструментарий (административно-правовые: закон, подзаконные акты, директива, приказ, распоряжение, регламент, инструкция и другие элементы властеотношений). Примеры: уплата налогов работающими гражданами РФ в бюджеты разных уровней РФ; постановление органа исполнительной власти субъекта РФ; обмен паспорта гражданина РФ в 20 и 45 лет.
Организационные методы - основаны на правовых нормах и специфической власти организации как системы. Это управление при помощи создания организацией или совершенствования существующих для решения определенных задач. Организационные методы затрагивают все этапы управления. Организационные мероприятия проводятся путем косвенного и прямого воздействия на управляющих и на управляемых. Типичные организационные действия: перераспределение полномочий, обязанностей и ответственности; разработка инструкций, регламентов; кадровые перемещения.
Политические методы управления - способы прямого или косвенного воздействия на поведение и деятельность управляемых при помощи политических средств. В первую очередь речь идет о государственной политике, разрабатываемой и проводимой властью. Политические инструменты: комплекс демократических форм, норм и процедур политических действий и отношений; технологии парламентаризма - это, например, парламентские дебаты, деятельность оппозиции, лоббирование групп и интересов в парламенте, практика депутатских запросов правительству, парламентские слушания; также референдумы, переговорные процессы, дискуссии.
Экономические методы - это формы и средства воздействия на социально-экономические условия жизни людей, коллективов, социальных общностей, организаций; это также способы создания государством определенных условий, в которых управляемому объекту выгодно поступать так, как того хочет государство. Такие методы базируются на наличии у граждан, организаций и государства материальных интересов, которые обусловливают их действия, а степень экономической активности детерминируется развитостью и объемами материальных стимулов. Главные инструменты: распределение и перераспределение материально-финансовых ресурсов государственными органами, регулирование финансовых потоков в стране, разработка и реализация бюджетов; применительно к человеку - это механизмы материального стимулирования труда и предпринимательства. Примеры. Разработка и реализация государственной налоговой политики; налоговое стимулирование, например, в целях увеличения доли иностранных капиталовложений в российскую экономику практикуется снижение ставки налога на иностранный капитал, «налоговые каникулы» для конкретных предприятий. Другим примером является система государственного социального обеспечения - выплата повышенных и именных стипендий, пенсий.
Социальные методы - используются в целях мотивации активности управляемых путем изменения социальной среды обитания и удовлетворения жизненных потребностей и интересов. Инструменты: разработка и осуществление общегосударственных социальных стандартов социальных благ и услуг; законодательное закрепление и реализация прожиточного минимума населения; регулирование системы оплаты труда, пенсионного обеспечения; социальная помощь и т. д.
Неправовые методы. Среди них выделяют две подгруппы: организационно-технические, которые совершаются в соответствии с правовыми нормами, но их процедура детально правом не регулируется, и противоправные, которые совершаются в нарушение действующего законодательства. Примеры. Организационно-технические неправовые методы используются в деятельности в экстремальных условиях подразделений Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Каждая чрезвычайная ситуация уникальна, и ни один правовой акт не может предусмотреть всех возможных и необходимых вариантов действий или бездействия, их обоснованность и адекватность сложившейся обстановке. Противоправные методы - применение насильственных мер по разгону санкционированного митинга; нецелевое использование государственным служащим средств федерального или регионального бюджета.
Информационно-идеологические методы - это целенаправленное моральное и нравственное воздействие государства на сознание людей, пропаганда и агитация со стороны государства. Другое применяемое название этой группы методов - социально-психологические. Примеры. Классический пример - предупреждение Министерства здравоохранения и социального развития РФ о вреде курения, обязательное для каждой пачки сигарет. Социальная реклама, ставшая частью жизни российского общества и направленная на формирование гражданского сознания и законопослушности: «Заплати налоги и спи спокойно»; «Проскочив на красный свет, можно распрощаться с белым» и т. п.; пропаганда здорового образа жизни.
Из книги Аграрное право автора Завражных Максим Львович54. Методы и формы государственного регулирования сельского хозяйства и управления агропромышленным комплексом Под методами государственного регулированияпонимается совокупность определенных способов воздействия на всех участников аграрных правоотношений со
Из книги Государственные и муниципальное управление: конспект лекций автора Кузнецова Инна АлександровнаЛЕКЦИЯ № 2. Методология и методы, субъекты и объекты государственного управления 1. Методология государственного управления Методология и методы изучения государственного управления. В науке о публичном управлении (государственном, муниципальном, корпоративном)
Из книги Корпоративное право автора Сазыкин Артем Васильевич4. Функции и цели корпоративного права Каждая отрасль права выполняет в обществе и государстве определенные функции. Функции отрасли права очень важны, поскольку позволяют выявить и изучить направления правового регулирования конкретной отрасли. Функции отрасли тесно
Из книги Аграрное право: конспект лекций автора Завражных Максим Львович2. Методы и формы государственного регулирования сельского хозяйства и управления агропромышленным комплексом Под методами государственного регулирования понимается совокупность определенных способов воздействия на всех участников аграрных правоотношений со
Из книги Административное право России в вопросах и ответах автора Конин Николай Михайлович2. Понятие правовых актов государственного управления как основной формы реализации компетенции субъектов исполнительной власти. Классификация правовых актов Правовые акты государственного управления - это правовые управленческие действия, которые характеризуются
Из книги Система государственного управления автора Наумов Сергей Юрьевич1.3. Единство системы государственного управления: взаимосвязь государственной власти и государственного управления Понятие «государственное управление» нельзя отождествлять с понятием «государственная власть», целесообразно их соотносить как общее и его часть.
Из книги Административное право [Конспект лекций. 5-е издание] автора Макарейко Николай ВладимировичТема 12. ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ 12.1. Понятие, общие черты, виды и классификация форм государственного управленияФорма государственного управления внешнее выражение деятельности органов государственного управления и их
Из книги Муниципальное право: Шпаргалка автора Автор неизвестенТема 14. МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 14.1. Понятие, основные черты и виды методов государственного управленияМетоды государственного управления способы, приемы воздействия субъекта управления на объект управления в рамках управленческих отношений, которые
Из книги Уголовно-исполнительное право: Шпаргалка автора Автор неизвестен48. Формы и методы государственного контроля за соблюдением органами МСУ налогового и бюджетного законодательства РФ и ее субъектов Государство осуществляет контроль за соблюдением органами МСУ налогового и бюджетного законодательства РФ и ее субъектов. Показатели
Из книги Административное право автора Петров Илья Сергеевич1. ПРЕДМЕТ, ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ И МЕТОДЫ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРАВА Предметом уголовно-исполнительного права являются общественные отношения, складывающиеся в процессе исполнения уголовных наказаний. Они включают: установление общих положений и принципов исполнения
Из книги Трудовое право автора Петренко Андрей Витальевич Из книги Теория государства и права: конспект лекций автора Шевчук Денис АлександровичМетоды и правовые акты государственного управления Методы государственного управления – это способы осуществления функций госуправления. Сущность методов госуправления определяется его социальной природой и свидетельствует о функционировании механизмов
Из книги Правоведение автора Мардалиев Р. Т.1.2. Цели, задачи и функции трудового права Цели трудового права состоят в том, чтобы установить государственные гарантии трудовых прав и свобод граждан, создать благоприятные условий труда, защитить права и интересы работников и работодателей.Основные задачи трудового
Из книги Управление дебиторской задолженностью автора Брунгильд Светлана Геннадьевна§ 3. Цели и функции юридической ответственности Для более глубокого проникновения в сущность юридической ответственности необходимо выяснить ее цели и назначение в обществе. На необходимость подобного выяснения указывал еще Н. Винер: «До тех пор, пока общество не
Из книги автораПонятие, признаки, цели, функции и виды юридической ответственности Ответственность в широком (философском) смысле означает свойство человека, заключающееся в осознании и правильном понимании им своих обязанностей (долга) по отношению к другим людям, государству,
Проблема управленческих функций позволяет создать опти мальную структуру и систему управления, определить объек тивные потребности органов управления в различных материа лах и средствах.
Функция управления - это конкретное направление управ-ляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержа ние и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, из дание правовых актов управления, подчиняющее воздействие). Наряду с функциями государственного управления выделяются функции органов государственного управления (т. е. их управ ляющее воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (т. е. органов представитель ной и судебной властей). Эти функции имеют ряд сходных признаков (например, по субъекту и объекту управления). Од ним из важных вопросов является правовое установление функций государственного управления в функциях органов го сударственного управления, т. е. последние должны иметь нор мативно определенную компетенцию, обеспечивающую качест венное выполнение функций государственного управления.
В учебнике функции управления рассматриваются как функции органов исполнительной власти (государственного управления).
В самом общем виде функции государства и его органов - это основные направления деятельности государства, обеспечи вающие его социальное благосостояние, гарантирующие реали зацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эф-фективное управление государством и обществом.
Функции государственного управления обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функ ции предопределено стоящими перед государством и государст венным управлением целями и спецификой объекта государст венного управления и включает конкретное направление орга-
низационно-правового воздействия органа государственного управления на конкретные объекты управления.
Основные функции государственного управления - это все общие, типичные, имеющие специальную направленность ви ды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере госу дарственного управления.
К основным функциям государственного управления можно отнести следующие.
Информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленче ской) деятельности. В теории это называется информационным обеспечением управления.
Прогнозирование и моделирование развития системы госу дарственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления. Прогнозирование - предвиде ние изменений в развитии и результате каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в госу дарственных органах на основе полученных данных, профес сионального опыта и практики, достижений научно-теоретиче ского анализа. Прогнозирование - это необходимый инстру мент в деле принятия важнейших управленческих решений, без него невозможно определить последствия социальных процес сов, будущее состояние общества в целом, мобильность и эф фективность деятельности государственных органов.
Планирование - это определение направлений, пропор ций, темпов, количественных и качественных показателей раз вития тех или иных процессов в системе государственного управления и, в частности, реализации государственных функ ций (экономических, социально-культурных, военных, оборон ных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т. д.). Кроме того, это раз работка целей, задач и направлений развития и реформы госу дарственной деятельности и государственного управления. В процессе реализации функции планирования создаются про граммы по развитию отношений в различных отраслях и сфе-рах государственного управления (федеральные, региональные и комплексные программы), а также программы по изменению и улучшению деятельности органа государственного управле ния и его структуры.
Организация - это формирование системы государствен ного управления на основе установленных принципов и подхо дов, определение структуры управляющей и управляемой сис тем в государственном управлении. Организация в узком смыс ле - это упорядочение структуры органов государства, штатов, персонала, процессов государственного управления. Органи зующая деятельность включает действия и решения, конечной целью которых является обеспечение надлежащего функциони рования органов государственного управления.
Распорядительство, т. е. оперативное регулирование управ ленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанно стей, обеспечение режима должной государственной деятельно сти в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т. д.). Распорядительство в узком смысле - это дача текущих указаний руководящими государственными служащими (должностными лицами).
Руководство - это установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее руководство - это определение содержания государственной деятельности (например, управленческой).
Координация - это согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления. Координация - это формирова ние «ансамбля» управленческой деятельности автономных ад министративных центров и обеспечение гармоничного его функционирования. Если, например, существует несколько са мостоятельных организационных систем, каждая из которых имеет собственную сферу деятельности, цели, задачи и методы осуществления функций, и требуется решить проблему соеди-нения усилий различных органов управления, то в данном случае возможно создание органа управления, наделенного ко ординационными полномочиями (в настоящее время коорди национными органами являются преимущественно государст венные комитеты РФ, некоторые федеральные министерства и иные органы исполнительной власти, реализующие функции регулирования, межотраслевой координации и контрольно- надзорные функции).
Контроль - это установление соответствия или несоответ-ствия фактического состояния системы государственного
управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования го сударственных органов, а также конкретных действий субъек тов управления; установление соотношения намечаемого и сде ланного в системе государственного управления. Контроль - это наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени соответствия управ ленческих действий и административных актов принципам за конности и целесообразности. В определенных сферах государ ственной деятельности органы государственной власти посто янно усиливают контроль за совершением тех или иных действий. Контроль должен быть последовательным, разум ным, обоснованным, гласным, объективным, законным и опе ративным. Одним из видов контроля является надзор, осуще ствляемый, как правило, только для выяснения соответствия законности проводимых мероприятий (действий, решений).
9. Регулирование - использование методов и способов управ ления в процессе организации системы государственного управ ления и ее функционирования. Регулирование - это установле ние общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурент ности, прав и свобод граждан.
Полный перечень направлений реализации функции госу дарственного регулирования достаточно велик; укажем лишь некоторые из них: определение правил поведения и действия в конкретной сфере посредством нормативного правового акта; установление конкретных процедур управления (сертификация, лицензирование, налогообложение, регистрация и т. д.); уста-новление механизма контроля требуемых действий, т. е. осуще ствление контрольной и координационной деятельности, реа лизация надведомственных полномочий; формулировка задач и этапов управленческой деятельности и т. д.
Содержание государственного регулирования складывается из следующих элементов: нормативное установление общих требований в конкретной сфере управленческой деятельности; экономическое и правовое регулирование развития конкретных отраслей; государственная поддержка и защита российских раз работчиков, производителей и потребителей; контроль за вы-
полнением установленных законом требований и положений; координационное управление; реализация надведомственных контрольно-надзорных полномочий. Функция государственно го регулирования все чаще находит свое отражение в федераль ных и иных законодательных актах.
В некоторых отраслях государственного управления государ ственное руководство и управление невозможно, да и нецеле сообразно заменять государственным регулированием. Напри мер, управление внутренними делами, иностранными делами, юстицией подчинено режиму централизованного прямого управления. Вместе с тем в отраслях управления промышлен ностью и хозяйственного строительства уже давно применяется на практике механизм государственного регулирования, так как он в большей мере способствует созданию благоприятных эко номических, организационных и юридических условий для функционирования предприятий, коммерческих и некоммерче ских организаций. Государственное регулирование отрицает прямое административное вмешательство органов государст венного управления в производственную и иную хозяйствен ную деятельность предприятий и организаций; оно использует такие правовые средства, как установление стандартов, кон кретных управленческих процедур, а также налоги, сборы, та рифы, пошлины, государственный заказ.
Государственное регулирование характеризуется как «поло жительное» государственное управление, т. е. непрерывное ре-шение вопросов общественной и государственной жизни госу дарством и его исполнительно-распорядительными органами. В сферу деятельности этих органов и должностных лиц попада ют вопросы налогообложения, таможенной деятельности, обес-печения санитарно-эпидемиологического благополучия населе ния, борьбы за экологическую чистоту, стандартизации и сер тификации, ветеринарии и т. д.
10. Учет - это фиксация информации, выраженной в коли чественной форме, о движении материальных ресурсов государ ственного управления, о результатах реализации управленче ских отношений, полномочий государственных органов, госу дарственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом; это фиксирование в количественном выра-жении всех факторов, влияющих на организацию и функциони рование государственного управления. Учет предназначен для определения наличного количества каких-либо предметов, до-
кументов, фактов; система учета, как правило, включает органы управления на федеральном, региональном, ведомственном и муниципальном уровнях, информационно-аналитические орга низации и центры сбора, обработки и передачи информации, инженерно-технические средства, а также нормативные право вые акты, регламентирующие деятельность в соответствующей области.
Еще по теме § 7. Функции государственного управления:
- § 2. Государственное регулирование как функция управления
- 1.2. Органы государственного управления: понятие, виды и функции
- 1.2. Цели, задачи и функции государственного управления экономикой
- 7.2. Административно-правовые методы в осуществлении функций исполнительной власти, государственного управления
- СУЩНОСТЬ И ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КРЕДИТА. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ КРЕДИТОМ.
- 10. СУЩНОСТЬ И ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КРЕДИТА. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ КРЕДИТОМ.
- 3.3. Государственное управление объектами и отношениями собственности 3.3.1 Виды и способы государственного управления собственностью
- Государственный аппарат (устройство государственных органов власти; их функции]
- 7. Понятие и виды административно-правовых форм и методов государственного управления7.1. Формы государственного управления и их классификация
- Исполнительная власть: понятие, механизм,соотношение с государственным управлением(государственным регулированием)
- Понятие, признаки и функции государства. Форма правления, форма государственного устройства, политический (государственный) режим
- 15.2. Способы обеспечения законностии дисциплины в государственном управлении. Государственный контроль и его виды
- 15.1. Законность и целесообразность в государственном управлении. Государственная дисциплина
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право -